城市转型中的人口治理现代化

陈波

　　中国城市的空间属性从最初的生产性、建设性，增添了越来越多的生活性和消费性，城市经历了从工业建设容器到经济增长机器的转变，也将进一步转变为人民群众追求美好生活的空间。与之相匹配的是，人口治理的核心要义也发生了显著变化，人口从工业化发展中依靠行政手段进行调配的资源，变化为社会主义市场经济发展过程中可以随经济而集聚的生产要素，进而转变为需要全面回应和满足其需求的城市主体。

　　人口是城市化的核心要素，人口治理是在城市化中实现治理现代化的关键领域。改革开放后，中国经历了快速城市化的历程，实现了从“乡土中国”向“城乡中国”的跨越，并朝着“城市中国”的方向迈进。在这一过程中，城市化空间格局持续优化，城市建设质量不断提升，城乡融合发展迈出新步伐，与之相对照，人口治理制度也伴随整个城市化进程而不断演进。究其本质，人口治理与城市转型愈益匹配，是实现人口治理现代化的重要机制，有利于克服城市集聚性引发的追求规模红利与提供公共服务之间的张力，实现中国人口治理从依人而治到为民而治的转型，从而构成社会治理现代化的重要支撑。

　　基于城市性的人口治理现代化演进逻辑

　　城市区别于农村的核心特征在于其集聚性。集聚性既是城市转型的动力，也是城市人口治理的矛盾根源。一方面，对规模效益的追求不断驱动着政府加大财政投入、企业资本不断涌入、人口不断聚集。另一方面，城市将公共物品与服务需求集聚起来，无论是从质量级还是多样性的角度看，城市的公共物品需求都不是农村可比的。从这个角度来说，依靠人口治理制度的调试来平衡规模效益与公共服务之间的矛盾，推动两者形成良性的内生性影响，构成了基于城市性的人口治理现代化的演进逻辑。

　　集聚性与规模红利——城市转型动力来源。人口与生产要素在有限地理空间中集聚，不仅能够通过分享、匹配和学习实现规模经济，进而提升生产水平和实现经济增长，还可以重构资本循环过程，从而成为消耗资本剩余的重要场所。因此，城市化可以被视为人口与生产要素不断集聚的过程，这种空间集聚又衍生出城市空间内部特有的生活方式、文化心理、社会特征和组织特征。当然，人口与生产要素集聚不可能无休止和不受控制地持续下去，一方面集聚受限于自然承载力，追求规模红利需要城市治理不断精细化、经济产业结构不断合理化，从而最大限度地克服集聚的负外部性。另一方面，人口在享受集聚带来的收益的同时，也不得不付出拥挤成本，需要城市治理者通过行政干预引导人口迁移，从而优化集聚规模和区域分布。

　　集聚性与公共服务——人口治理矛盾根源。无限的社会需求和有限的公共物品与公共服务供给能力形成了一对恒久的矛盾。一方面，不断涌入的人口、不断增大的生产规模都使得公共服务的需求规模和质量要求不断提升。另一方面，生产带来的环境消耗以及分配能力的欠缺也在不断提升公共服务供给成本，这些问题无一不在考验城市政府的治理能力。在应对这对矛盾的过程中，我们可以看到两条较为清晰的人口治理思路：其一，通过市场化改革不断剥离附加于户籍制度之上的各项福利，使得人口迁移与集聚更加符合市场规律。其二，通过社会改革不断弥合城市与农村、本地与外地之间的居民待遇差距，实现有序和渐进的城市化进程，进而实现追求规模效益和提供公共服务之间的均衡。

　　城市转型中的人口治理现代化演进历程

　　中国城市的空间属性从最初的生产性、建设性，增添了越来越多的生活性和消费性，城市经历了从工业建设容器到经济增长机器的转变，也将进一步转变为人民群众追求美好生活的空间。与之相匹配的是，人口治理的核心要义也发生了显著变化，人口从工业化发展中依靠行政手段进行调配的资源，变化为社会主义市场经济发展过程中可以随经济而集聚的生产要素，进而转变为需要全面回应和满足其需求的城市主体。

　　工业城市化——工业容器中的生产要素管控。考察中华人民共和国成立之后的人口治理，需要将其放置在启动重工业发展、重建国家社会秩序的计划经济时代背景下。在计划经济时代较低的现代化起点的特殊历史条件下，需要通过高度的物资和人口管控来降低重工业资本形成的门槛，通过严格的中央计划来推动城市化。这一时期城市化的选址、规模、速度都要服从中央战略，按照马克思主义城市理论，此时的城市是工业建设的容器，而人口作为其中的重要因素自然也要服从严格的中央计划。因此，此时的城市化是一种工业城市化，城市建设的有限目标在于建设和生产，因而满足市民多样化生活需求的生活性和消费性功能还不完备。同时，严格的户籍制度、统购统销制度、农业集体化和人民公社制度限制了人口与生产要素的充分流动，规模红利在这一时期并未得到充分展现。

　　市场城市化——城市经营中的人口要素调控。改革开放后，经济分权改革和分税制改革给予了地方政府追求经济发展的巨大激励，释放了地方政府扩大城市经济规模的动力，促进了人口与生产要素的空间集聚。此后，住房商品化的改革催生出了城市的消费属性，中国城市政府的经营策略发生了重大转型，即利用工业产出利润投入城市基础设施建设，转变为以土地为核心资产获得城市建设融资进而扩大生产规模的模式。这样的策略导致中国城市的经营性特征更为突出，城市空间由计划经济时代的建设空间转变为资本循环空间与经济增长空间，从而实现了中国城市的规模红利。在这一时期，人口治理的重点从“管理人口流动”转变为“治理流动人口”，出现了从农转非户口、自理口粮户口、蓝印户口、暂住证制度，直至现在的居住证制度、积分落户制等一系列的人口治理制度调整；也出现了“最低条件、全面放开”的小城镇、“取消限额、条件准入”的大中城市和“筑高门槛、开大城门”的特大城市等依据城市规模而调整的人口治理制度类型。

　　人口城市化——均衡发展中的市民需求满足。进入中国特色社会主义新时代，中央民生导向的政策设定配合着人口形势的变化，推动着地方政府通过加大农民市民化力度和放宽落户门槛以扩充城市居民规模。这可视为内部激励与外部约束双重变化的结果。一方面，从党的十八大以来的指导方针来看，克服发展不平衡问题被提到了前所未有的重要位置，强调民生供给和社会公平引发了地方政绩竞争动机的转换与扩充。另一方面，进城务工人员的代际革命、中国人口形势的转变、户籍制度的放宽进一步激发了人们理性迁移的动力，催生出近年来各大城市的“人口争夺战”，引发了新时代人口治理的政策变化。2014年以来，中央出台了一系列政策，加强了中央在人口治理中的指导性和激励性作用，将农村转移人口市民化规模与财政激励和国有建设用地指标挂钩，调整城市规模划分标准，要求全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。各地政府也积极响应，纷纷出台政策放宽户籍限制，加快本地城乡一体化发展，促进区域间户籍身份和权益互认转换，加快居住证制度改革。

　　参照城市化的国际经验，中国的城市化依然处于高速增长阶段，人口城市化则是这个宏大历史进程的重要推动力，这就要求中国的人口治理必须提升现代化水平以迎合国家发展需要和人民美好生活需求。人口治理内嵌于城市转型过程之中，需要直面追求规模红利和提供公共服务之间的张力，经过工业城市化、市场城市化的调试与演进，中国的人口治理在进入新时代以来拥有了更高的起点和更新的要求，展现出从依人而治向为民而治的可喜趋势，这也将进一步推动实现以人民为核心的城市治理现代化。（文章来源：中国社会科学网  作者单位：北京外国语大学国际关系学院）