姜明 马媛媛
内容摘要：近年来，内蒙古草原地区矿产资源开发的数量、规模都大大增加，极大地促进了内蒙古经济社会的发展。但是在开发的过程中，产生了一系列带有民族色彩的社会矛盾，其特点是：突发性、复杂性、连锁反应性、民族性，如何解决这些日益突显的矛盾，是做好矿产资源开发与环境保护；保障祖国北疆生态安全与促进内蒙古经济社会和谐发展的重要问题。
内蒙古自治区位于祖国北部边陲，横跨“三北”，东西长2400多公里，南北宽1700多公里，全区总面积118.3万平方公里[1]，草原总面积8666.7万公顷[2]。内蒙古自治区是国家重要的能源基地、新型化工基地、有色金属生产加工基地和绿色农畜产品生产加工基地，截至2011年底，全区查明矿产地达1915处，其中能源矿产地584处、金属矿产地959处、非金属矿产地372处[3]。近年来，内蒙古草原地区矿产资源开发的数量、规模都大大增加，极大地促进了内蒙古经济社会的发展。但是在开发的过程中，产生了一系列带有民族色彩的社会矛盾。
一、矿产资源开发引发的社会矛盾的类型
内蒙古自治区既是我国北方重要的生态安全屏障，又是矿产资源富集地区，所以，内蒙古自治区发展面临着经济发展与环境保护的双重压力，近年来矿产资源开发过程中引发了一系列的社会问题和带有民族色彩的社会矛盾。这些矛盾主要体现在以下几个方面：
（一）农牧民与地方政府的矛盾
在矿产资源开发过程中，农牧民与地方政府产生矛盾的原因主要有两个方面：一是由于农牧民群众对国家政策的理解不全面，不到位。二是由于地方政府与开发商协调的过程中，往往容易忽视农牧民的诉求与切身利益。
草原是农牧民生活的家园，也是农牧民赖以生存发展的物质基础，上世纪80年代以来，牧区为适应生产力发展的要求，实行以草原家庭联产经营承包为主的经营模式，增强了广大农牧民保护和建设草原的主人翁意识。草原承包到户，50年不变，农牧民取得了草场使用权，从根本上改变了“草原无主、破坏无罪”的局面，有利于调动广大农牧民投资建设草原的积极性。1997年1月1日起实施的《矿产资源法》第三条明确规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”因此，地方政府认为，矿产资源是国家所用，代表国家开采资源，天经地义，而农民认为，使用权没有到期，剥夺使用权是违法行为，这种草场使用权和矿产资源所有权的矛盾，使农牧民与地方政府矛盾凸显。
（二）农牧民与矿产资源开发商的矛盾
首先，针对补偿面积。近年来，随着国家政策和地方政策的倾向，吸引了很多开发商来草原地区勘探和开发矿产资源。2003年国务院新闻办公厅发表的《中国的矿产资源政策》白皮书指出，“加大能源矿产资源的勘查开发力度，煤炭开发在稳定东部地区生产规模的同时，将重点开发山西、陕西、内蒙古……” [4]。在实际开采的过程中，在占用和划定的矿区问题上便产生了矛盾，农牧民认为所划定的矿区范围，污染了周边的环境，使得自己的农田、草场都不能继续种植、养殖，因而都应该给予补偿费，但开发商则认为只对占用的面积进行补偿，双方产生分歧。
其次，针对于补偿的标准。由于政府没有出台统一的补偿标准，农牧民与开发商之间也很难达成一致，在双方的博弈中，地方政府往往站在开发商一边，农牧民总是处于弱势地位，虽然对补偿金额存在不满，但又没有与之谈判的可能性。因此，只能被动的接受，这也成为矛盾激化的隐患。
再次，针对环境问题。许多开发商在开采过程中往往容易忽视当地环境的保护问题，在草原上进行的矿产资源开发对生态环境的影响，已经影响了当地牧民的生产生活，当地农牧民对于破坏草场的行为也是非常不满的，2011年发生的锡林郭勒盟5.11、5.13事件等就是因为牧民不满开发商对草原的破坏而引发的群体事件。
（三）地方政府与矿产资源开发商之间的矛盾
地方政府认为，矿产资源开发是农牧民增收的有效途径之一。所以，地方政府一方制定许多优惠政策吸引开发商进入草原开采矿产资源，带动当地经济发展，增加农牧民和地方财政收入。另一方面，企业应当优先保证环境不破坏，同时对失地农牧民进行合理补偿，以避免农牧民上方、甚至出现群体性事件。而企业为了实现利益最大化，认为政府“答应的条件不兑现，不讲信誉”；另外，“企业照章纳税，地方政府已经从中受益”，其他事情是政府的责任，与企业无关，双方矛盾凸显。
（四）矿产资源开发商之间矛盾
开发商之间的矛盾多数是由矿界问题和矿权问题引发的。存在于地方企业与地方企业之间，地方企业与国有企业之间。
国有企业与当地企业存在很大区别，矿产资源开发中中央企业是中央利益的代表者,通过投资回报的形式向国家财政上缴利润,营业税、所得税及增值税并不留在当地，地方政府基本无从获益；而地方区企业是地方利益的代表者,通过投资回报的形式向地方财政上缴利润,为地方经济建设服务。这就导致地方政府往往变通国家政策,“策略”地与国家行政权力周旋,在矿界问题和矿权问题等方面，积极支持地方企业，力求实现地方自身利益最大化。
（五）农牧民与村委会之间的矛盾
农牧民与村委会之间出现矛盾的主要原因在于村委会不能为老百姓办实事，损害了农牧民的利益。
首先，村委会成员，是农牧民利益的代言人，农牧民与村委会的关系实际上是一种“委托---代理”关系。但是，村委会的成员有时为谋求自身经济利益或政治前途着想，带有私心。往往牺牲农牧民的利益，站在地方政府或矿产资源开发上的立场上说话，有的为了短期牟利、有的是接受了开发商贿赂，危害委托人的合法权利，背离了村民的意志，导致农牧民与村委会之间的矛盾。
（六）牧民与牧民之间的矛盾
家庭联产承包责任制实施以后，内蒙古牧场也进行了分片承包，目前草场使用权大体分为三类：一是国有部分；二是集体所有部分；三是牧民个体部分。改革开放初期，由于草场面积广大，农牧民对草场边界并不十分在意，各家大体有个界限，草场边界划分并不十分明晰。各家牲畜越界吃草现象十分普遍，牧民也并不在意。但是，进入新世纪以来，由于矿产资源开发占用草场，要进行补偿，这直接涉及到了农牧民的切身利益，导致了牧民与牧民之间的草场边界之争的矛盾。部分牧户受利益驱动，变相扩大草场范围，由此引发的侵占他人草场、围封道路、堵截他人牧群出入、草界争夺等矛盾时有发生。原有的邻里友好关系恶化，牧民与牧民之间的矛盾明显增多。
二、草原矿产资源开发引发的社会矛盾的特点
（一）突发性
在草原矿产资源开发的过程中产生的社会矛盾往往具有突发性的特点。随时随地都会发生，没有遇见性，一点小事往往很快就引发多人参与，集体行动的大事件，以达到某种目的，使事态扩大。加剧冲突、甚至用暴力等手段，扰乱、破坏或直接威胁社会秩序，危害公共安全。矿产资源开发中偶然的小摩擦、小纠纷，或敏感地带的风吹草动都可以使矛盾激化，产生对抗的局面。这种突发性的特点其实也是内蒙古矿产资源开发过程中的小矛盾、利益纠纷长期得不到解决，长期积累和激化的结果。
（二）复杂性
在内蒙古大草原进行矿产资源开发中，所产生的各种矛盾，往往不是单一的、单纯的，而是错综复杂的，例如，草原矿产资源开发中所涉及的各个利益方都是相互关联的，错综复杂。所以，不管是农牧民、地方政府还是开发商，他们在整个利益链条中都是交织在一起的，互相影响、互相制约。
（三）连锁反应性
内蒙古地大物博，民族众多，蕴含丰富矿产资源的草地有很多，当某一地方的矛盾被激化后，往往会引起其它地方的骚动，因为在矛盾发展的过程中，可能早已开始积累，只是没有爆发的契机。因此，某一地方矛盾的爆发，就成为了契机，这种矛盾大多存在于农牧民与矿产资源开发商之间；农牧民与地方政府之间。
（四）民族性
内蒙古草原矿产资源开发的地区，大多数是在少数民族聚居的地区，利益主体之一的农牧民，往往是以民族为单位，他们有共同的利益、共同的地域、共同的语言、共同的经济生活和共同的心理素质。因此，在矛盾产生的时候，容易将利益矛盾上升到民族层面，从而引发民族问题。
三、建立健全社会矛盾化解的有效机制
（一）地方政府积极听取当地农牧民诉求，开展宣传教育，提高农牧民的法律意识，研究制定与当地相适应的矿产资源开发补偿机制，建立健全社会矛盾化解的有效机制。
1、维护当地居民合法权益，维护法律的尊严
在草原矿产资源开发过程中，农牧民群众由于对国家政策的理解产生偏差，往往容易与地方政府之间产生矛盾，此时，地方政府应当认真主动的倾听农牧民的诉求，了解农牧民的愿望，主动跟进解答群众疑虑。并通过多种手段加强对农牧民相关法律、法规和政策的教育宣传工作，积极引导和教育农牧民知法、守法、懂法、用法，使广大农牧民增强法律意识和法律观念。当农牧民自身权益受到侵害时，或是面对已经出现的草场纠纷，通过法律程序和手段维护自身权益，杜绝采用非法行为解决矛盾纠纷。同时，对那些无理取闹、故意夸大事实、造谣惑众、破坏民族团结和社会稳定的不法分子，依法加大打击力度。所以说，地方政府应该把可能发生的矛盾和纠纷隐患疏导在基层、化解在萌芽状态，不使矛盾激化、扩大。
2、建立健全生态补偿机制
针对草原矿产资源开发中特有的特点，建立健全矿产资源的有效补偿机制。由于目前矿产资源开发过程中，造成的环境问题仍是矛盾产生的主要原因，所以建立一套切实可行、切合实际的生态环境补偿机制是非常有必要的。科学的、合理的补偿标准，经过讨论和征求意见后公开发布，并严格按照制定的标准进行补偿，再由地方政府成立的专门小组进行监督。政府应与开发商协调，从开采的矿产资源中收取一定比例的资金，用于生态保护的专项资金，建立草原生态环境保护基金。此外，还应考虑把生态环境补偿机制从制度化转变为法制化，纳入法制轨道。
（二）加强企地共建，引导企业投身地方经济社会建设
1、严格对新进矿产资源开发商的条件的限制，采取先评价，后开采。进入草原开发矿产资源时，必须先进行环境影响评价，制定环境保护和治理方案，严格考察开发商的资质和能力，要求开发商有一定的技术力量，合格的开采设备，可靠的资金来源，对于不符合开发要求的开发商一律不予审批。坚决制止无证开采、乱挖乱采的非法采矿活动。
2、对已经进入的矿产资源开发商也要认真审查，审查出来的高耗能、高污染、低效益的企业，在规定的时间内必须整改，规定时间过后不整改或整改无效果的企业，要坚决采取关停取缔、拆除生产设备等有力措施，彻底淘汰落后产能和产业。2009年3月2日，中华人民共和国国土资源部令第44号公布《矿山地质环境保护规定》，确立了矿山地质环境保护的原则，规定采矿权人应当缴存矿山地质环境治理恢复保证金。为实行依法行政、依法管矿、依法办矿提供更加有力的法律保障。
3、在环境保护方面，各职能部门也要积极配合。地方财政要加大节能减排投入，拿出地方财政中固定比例的资金作为专项资金，鼓励和支持企业进行节能减排技术改造，采用节能环保新设备、新工艺、新技术。环保部门要对矿产企业积极引导与监督，通过定期和不定期的现场检查，提早排查环境隐患，建立健全事故预防机制。
4、加强企业与当地居民的交流沟通工作
在提高矿产资源开发商准入门槛的同事，地方政府也应给予一定的政策扶持，可以鼓励企业也能够加入到地方的经济建设中，帮助当地地方政府和农牧民群众解决生产生活中的实际困难，尽最大努力办实事、办好事。草原地区政府可以出台促进当地农牧民就业的优惠政策，对吸纳转移农牧民稳定就业一年以上的企业给予一定的补助，达到草原矿产资源开发地区的居民与开发商互利互惠、合作共赢的目的。
（三）转变政府职能，发挥政府主导作用
在处理政府与农牧民之间的矛盾时，要切实转变地方政府职能，依法维护企业和当地居民的合法权益。
1、地方政府要明确职责，地方政府不能管和管不好的领域，不能越权行使，要充分与上级沟通，地方政府不仅要促进地方经济社会的发展，在少数民族地区、边疆地区，维护民族团结、确保边疆地区社会稳定，也是一项重要职责。
2、提高地方政府的公信力，地方政府作为现行利益格局下的既得利益者，由于利益的驱使，地方政府本身很难对自身进行变革，因此在与开发商沟通的过程中往往会使自己的利益最大化，若这种最大化利益的度把握不好，就会损害农牧民的利益，并使矛盾激化，产生更大的纠纷，为此，地方政府要明确职责，健全制度建设，完善村民自治制度，变管理为服务。
3、改革地方政府政绩考核机制。地方政府应树立一种 “服务”意识，把主动领导转变为主动服务，时刻关注农牧民的需要，推动草原村民自治发展。对于地方政府的政绩考核，不能以单纯的经济增长和经济总量为考核的指标，而应把农牧民的满意度放在考核评价体系中去，这样才有助于建立农牧民和地方政府之间的和谐关系。
4、健全和完善预警机制和矛盾化解机制。习近平同志曾经讲：要像分析重点工程项目一样抓好群体性事件的预防和处置。预防群体性事件发生的关键，是要有预警、要制定应急处置方案。要做到三抓：抓早、抓小、抓苗头，同时化解。小的化解掉了，就不容易出大事；民事问题解决了，就不会出现刑事问题；一般性问题解决了，就不会发展到群体性事件，群体性事件解决了，就不会上升到民族事件。
5、发挥主流媒体的积极引导作用。近年来一些网络、非主流媒体为了提高收视率，往往不负责任地将某些事件放大、渲染，对群体性事件发生起到推波助澜的作用，而主流媒体的客观真实的报道却滞后，使群众产生猜疑，往往导致事件扩大化。所以，必须加强网络及其他大众媒体的监督管理，主流媒体要及时、客观、真实的报道，让群众及时掌握事件真相，是化解矛盾的有效措施。
国际上民族分裂势力、反华势力、暴力恐怖势力往往借口内蒙古的环境问题、拆迁问题、生态补偿问题。故意制造谣言、散布不实言论、制造民族事端、破坏民族团结。所以，主流媒体要牢牢掌握话语权，大力开展宣传民族团结的重要意义，防止个别事件被民族分裂主义分子利用，使事件扩大化。
总之，近年来，内蒙古草原地区矿产资源开发促进了内蒙古经济社会的发展，同时也带来了一定的环境问题，引发了一系列的社会矛盾。但是，只要不断深化改革，加快产业结构调整的步伐；规范矿产资源开发秩序。实现经济效益、环境效益和社会效益三者的和谐统一；实现经济发展与环境保护的双赢；建立健全社会矛盾化解机制；以科学发展观为指导，对于促进内蒙古又好又快发展，维护内蒙古社会和谐与稳定，促进民族团结具有重要的现实意义。
引文注释：
[1] 本书编写组.内蒙古大辞典[M].内蒙古人民出版社,2000版，第3页.
[2] 郑世成.内蒙古经济社会调查年鉴[M].中国统计出版社，2011年9月版，第10页.
[3] 中国选矿技术网.www.mining120.com 2012-10-23
[4] 国务院新闻办公室《中国的矿产资源政策》白皮书.网站 www.scio.gov.cn
本文系国家社会科学基金项目（11BMZ067）部分研究成果。作者姜明，蒙古族，包头师范学院马克思主义学院院长、教授，硕士生导师，包头市领军人才。研究方向为民族关系、生态安全。近年来发表《民族交往中的个体矛盾》、《城市民族问题》等学术论文30余篇，出版《中国民族政治学》、《草原文化研究》等专著，国家课题《内蒙古草原地区矿产资源开发与生态环境保护研究》主持人，主持参与省部级项目10余项。
