融入“一带一路”：内蒙古跨区域合作与中蒙俄经济走廊建设

张璞       梁义光

自全球金融危机之后，中国经济从高速增长期进入新常态。适应新常态下区域发展的新要求，国家实施了“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江经济带发展战略，实现大范围、跨区域深度协同发展成为现阶段我国区域发展战略的重点。

随着国家战略的实施和新一轮西部大开发、东北振兴的深入推进，内蒙古的区位概念正由过去单纯的地理特征逐步转换为全国重点区域战略布局和经济腹地辐射的交汇点、结合部与过渡带，并且其重要性日益凸显。为了加快形成对内合作有支撑、对外开放有腹地的全方位开放新格局，深入实施开放带动战略，自治区第十次党代会提出了“北上南下、东进西出、内外联动、八面来风”的方向和定位。深化跨区域合作，形成分工明确、功能互补、错位发展、相互依存、互利共赢的区域协同发展模式，能够推动内蒙古区域内外的人口、社会、经济、资源和环境各子系统向更高层次发展。中蒙俄经济走廊是“一带一路”规划建设中的六大经济走廊之一，是中国“丝绸之路经济带”、蒙古国“草原之路”和俄罗斯“欧亚经济联盟”三大倡议的对接载体，2014年由中蒙俄三国元首正式宣布，2016年共同签署了《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，这将有力促进中蒙俄三国经济合作，带动整个欧亚大陆发展。国家对于内蒙古在“一带一路”建设规划中的定位已经明确，尤其是在中蒙俄经济带中的地位举足轻重、不可替代。深化区域合作与推进中蒙俄经济走廊建设内外联动、相辅相成、不可或缺，对于内蒙古守望相助、打造祖国北部边疆亮丽风景线，实现习近平总书记在内蒙古自治区成立70周年题词“建设亮丽内蒙古，共圆伟大中国梦”的宏伟愿景都具有重大意义。

一、现状与成就

（一）内蒙古跨区域合作的现状与成就

内蒙古横跨东北、华北、西北地区，内部从东、南、西三面依次与黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、甘肃、宁夏八个省区毗邻，是中国邻省最多的少数民族自治区之一，外部从北面与蒙古国和俄罗斯联邦接壤。在内蒙古东西狭长的版图上，西有“呼包鄂”金三角，东有“锡赤通”“阿海满”经济区；跨省区的经济区域有“呼包银榆”经济区和“蒙晋冀（乌大张）”长城金三角合作区，这两个区域在乌兰察布市部分地区发生融合；内蒙古东部的呼伦贝尔、兴安、通辽、赤峰、锡林郭勒5个盟市纳入了东北振兴规划。

“呼包银榆”经济区由地处鄂尔多斯盆地的腹地、黄河“几”字湾及周边的13个市（盟）59 个县（旗）区组成。包括内蒙古呼和浩特市，包头市，鄂尔多斯市，巴彦淖尔市，乌海市，锡林郭勒盟的二连浩特市，乌兰察布市的集宁区、卓资县、凉城县、丰镇市、察哈尔右翼前旗，阿拉善盟的阿拉善左旗；宁夏回族自治区的银川市，石嘴山市，吴忠市，中卫市的沙坡头区和中宁县；陕西省的榆林市。 2012 年国务院批准《呼包银榆经济区发展规划（2012-2020年）》，明确了其发展目标：打造成为国家综合能源基地和西部地区重要的经济增长极。该区域是我国重要的能源矿产资源富集区和生态功能区，也是沟通华北和西部地区的重要枢纽。为了协调解决《规划》实施中的具体问题，增强经济区内各城市的联系，由国家发展改革委西部开发司牵头，经济区建立了市长联席会议制度，形成了规范的对话与协商平台。自2013年4月17日第一届联席会议于呼和浩特市召开以来，已分别在银川市、榆林市、包头市、乌海市召了五届会议。五年多来，经济区各成员城市沟通交流日益频繁，围绕经济协作、旅游合作、科技创新、区域交通、人才交流等签署了20余项合作协议，一批基础设施、产业合作、文化旅游项目顺利推进。榆林市谋划建设呼和浩特—包头—巴彦淖尔—乌海—石嘴山—银川—榆林—鄂尔多斯快速客运圈，加强经济区主要核心城市间的城际轨道交通联系，形成覆盖经济区的客运快速化铁路干线网。包头市正在加快建设民航、高铁、公交等城市立体综合交通枢纽。宁夏银川市与内蒙古阿拉善盟签署了共建乌力吉口岸合作协议，共同致力于打造银川、阿拉善盟向北的国际货运物流通道。鄂尔多斯、榆林两市正酝酿携手推动红碱淖生态修复和保护，共同建成红碱淖国家级自然保护区[1]。

蒙晋冀（乌大张）长城“金三角”合作区作为全国首个横跨东中西三大经济板块的区域合作平台，包括内蒙古乌兰察布、山西大同和河北张家口三市，2014 年正式启动实施。自2014年8月18日首届联席会议在乌兰察布市召开以来，在大同市、张家口市分别召开了第二届和第三届会议，2017年9月4日第四届联席会议会场又回到乌兰察布市。三年来，先后签署合作框架协议、规划认同书和23项专项协议，共同编制了《蒙晋冀（乌大张）长城“金三角”合作区发展规划》。目前，合作区建设已经纳入京津冀协同发展规划纲要。三市合力促进基础设施互联互通，携手步入“高铁时代” “航空时代” “大数据时代” 和“大物流时代”。京呼高铁全线开工，呼和浩特至乌兰察布段正式通车，乌兰察布至张家口段预计2018年底通车，届时北京到集宁仅1个多小时。大张高铁加快建设，集大高铁纳入国家中长期铁路规划；集宁机场建成通航并进行国际机场升级改造，三市通用机场、临空口岸等基础设施同步推进；三市积极参与京津冀大数据走廊建设，数据存储、应用产业蓬勃兴起；干线公路实现互联互通，现有G6、G7、G55高速和110和208国道等干线公路连接，形成了现代化立体交通网络[2]。乌兰察布作为唯一一个非省会城市，被确定为全国主要铁路枢纽节点纳入《中欧班列建设发展规划（2016-2020年）》。借助乌兰察布市列入中欧班列节点城市，三市已经合作建设了一批物流园区，初步形成了通疆达海的国际贸易通道和物流基地。在打造现代农牧产业链和供应首都绿色农畜产品基地、促进区域贸易合作、区域旅游联动发展、构建高效现代化物流联合体等方面取得实质性进展，总投资已达190亿元。

2007年，内蒙古东部5个盟市纳入东北振兴规划，与东北三省共同建立了四省区行政首长联席会议制度，共同推动东北三省和蒙东地区经济一体化的发展。内蒙古出台了进一步落实东北地区等老工业基地振兴战略的实施意见，在资金项目等方面对东部盟市给予倾斜支持。5个盟市地区生产总值从2007年的2114亿元增长到2016年的6839亿元，年均增长12.9%。在与黑吉辽的对接中，东部盟市逐渐形成了建设国家清洁能源输出基地、现代煤化工生产示范基地、有色金属和现代装备制造等新型产业基地、绿色农畜产品生产加工输出基地、体现草原文化的旅游度假基地的产业定位。互联互通的交通运输体系初步形成，内蒙古东部18条出区公路通道全部建成，盟市间基本实现高速或一级公路相连接。通辽和赤峰至京沈客专连接线项目开工建设，支线机场达到8个。随着能源合作的深入，蒙东地区大型的煤电基地有效的增强了东北三省工业区的电力负荷能力，实现电网等级的重大跨越，锡盟清洁能源基地电源点及外送通道工程建设已全面启动。

1996年，京蒙两地建立对口帮扶关系，2010年，双方签署经济社会合作框架协议。内蒙古与北京开展区域合作21年来，已投产、在筹在建电力项目达15个，在农牧业、人才交流、医疗卫生等多个领域也都开展了深层次合作，如北京将乌兰察布农畜产品纳入政府储备，与赤峰签订了《保障冬季首都市场蔬菜供应合作协议》。在科技领域，北京先后向内蒙古转移了200多项高新技术成果，“北京内蒙古高科技孵化器”成为两地科技合作的标志性工程，目前累计入驻、入孵企业400多家。在铁路建设方面，张呼客运专线建成后将与在建的京张高铁连接，形成内蒙古中西部地区进京的快速客运通道；在旅游合作方面，北京市将内蒙古纳入“9+10”区域旅游合作联盟，联手打造了“乌兰察布草原文化游”“克什克腾号”草原旅游专列品牌。“十二五”期间，内蒙古引进北京市合作项目达到1930多个，到位资金5600多亿元，占同期引进资金总额的30%。

在全方位深化区域合作过程中，内蒙古瞄准基础设施滞后这个突出“短板”，加快构建内外联动的铁路网、公路网、航空网、市政网、水利网、能源网、信息网，通过时空变革再造发展优势。“十三五”时期，内蒙古在“七网”建设中将实施重大项目1370个、预计投资1.6万亿元。同时，内蒙古加快培育打造新能源、新材料、节能环保、高端装备、大数据云计算、生物科技、蒙中医药等七大战略性新兴产业，力争到“十三五”末，“七业”比重达到10%以上，成为拉动经济增长、带动转型升级的新引擎。

（二）内蒙古推进“中蒙俄经济走廊”建设的现状与成就

国家发改委规划的“中蒙俄经济走廊”有两条主线路，一是由京津冀地区至呼和浩特，再延伸至俄罗斯与蒙古；二是由大连、沈阳、长春、哈尔滨至满洲里，再到俄罗斯赤塔地区。这两条经济带互相补充，相互衔接，共同构成了一个开放式的新型经济发展区，其对华北、东北地区拉动作用最为直接。

内蒙古与俄罗斯、蒙古国陆路相连，边境线总长4261公里，占全国陆地边境线的19.4%。拥有铁路、公路、航空口岸18个，其中对俄口岸4个（满洲里铁路、满洲里、黑山头、室韦），对蒙口岸10个（二连浩特铁路、二连浩特、策克、甘其毛都、满都拉、珠恩嘎达布其、阿日哈沙特、额布都格、阿尔山、乌力吉），国际航空口岸4个（呼和浩特、海拉尔、满洲里、鄂尔多斯），全区年过货能力达到18600万吨。《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》确定的7条铁路线路中有6条经过内蒙古；国家规划的3条中欧班列线路，2条从内蒙古进出境；在现开行的中欧班列中，60%以上的班列途经内蒙古。

满洲里是我国最大的陆路口岸，“苏满欧”“湘满欧”“鄂满欧”“渝满欧”等经满洲里口岸各类过境班列达460列，铁路过货能力达7000万吨，承担中俄65%的陆路运输任务；二连浩特是我国对蒙古国的最大口岸，铁路过货能力1000万吨。2016 年5月26日，通往境外的第一条标轨铁路—策克口岸跨境铁路开工建设，建成后策克口岸年过货量将突破 3000 万吨，成为中俄蒙经济走廊的西翼和第四条欧亚大陆桥。2016年，全区口岸过货量为7887万吨，同比增长19.8%，其中对俄口岸过货量为3084万吨，对蒙口岸过货量为4803万吨；2016年口岸进出境客运量为532万人次，同比增长23.6%。2016年，我国对蒙俄贸易742.8亿美元，同比增长3.8%，其中内蒙古对蒙俄贸易51.71亿美元，占6.96%。

在内蒙古，中蒙俄已有多个项目在稳步推进。中蒙一批重点能源资源合作项目，中俄原油管道二线、中俄东线天然气管道等项目开始启动；中蒙双方正在推进二连浩特—扎门乌德跨境经济合作区建设；满洲里综合保税区已经于 2016年12月20日正式实现封关运营； 2016 年 1月 31 日，国务院批复同意内蒙古乌力吉公路口岸对外开放，口岸性质为双边性常年开放公路客货运输口岸。

内蒙古对蒙俄经济社会交流活动日益加强，合作平台建设日趋成熟，多次举办了中蒙经贸合作论坛、中蒙俄商品展销会、中蒙俄科技展暨高新技术产品展览会等；内蒙古高校与两国高校建立了合作交流机制，并在众多领域定期举办交流活动，为深化与蒙古国、俄罗斯全方位合作起到了积极推动作用。

二、问题与困难

（一）跨区域合作方面的问题与困难

从区域规划的角度看，跨省区的规划都是经过相关部门和专家的大量调研和讨论，明确了区域基础条件、发展目标定位、重点任务和保障措施，但实施主体和责任不明确，也没有明确谁来评估、考核规划的执行，还没能改变各行其是的状况。

从区域合作的情况看，不论是跨省区的经济区，还是自治区内部形成的跨市县行政区划的经济区，多在基础设施建设、旅游合作方面取得了一些实质性的进展，区域合作的领域有待进一步拓展，区域合作的积极性有待进一步提升与激励。

从区域合作各方签订的协议看，大多为框架性协议，实质性的合作协议不多且进展仍然缓慢。尽管各地区已经日渐接受协同发展的理念，意识到其重要性，但地方政府和部门作为行政区划的代表，相互竞争仍然客观存在，仍然未能合理平衡竞争与合作的关系，地方保护主义和本位主义直接导致区域内种种冲突现象，如市场准入中的行政壁垒、招商引资中的恶性竞争、基础设施重复建设中的利益冲突和工业园区的同质化竞争等等。

上述问题的存在，究其原因，一是区域规划批复后缺乏相应的跟踪监督、实效评估和改进完善。国家级区域规划的作用是通过规划指导经济区内各行政主体协调一致行动，现实中大多仍是各自为政，甚至相互竞争更为激烈。

二是现行政绩考核主要以行政区划为范围进行考核，没有从区域发展全局角度对合作行为进行评价。由于现行政绩考核指标过度重视地方经济增长水平，因此，地方政府官员为能够在众多被考核者中脱颖而出和职务升迁，注定会看重本地经济短期增长而忽视甚至回避跨地区合作。

三是缺乏有效的跨行政区协调机制，我国跨地区的协调机制难以建立，一方面是缺乏有权威的协调组织机构，另一方面也缺乏区域治理的意识和方法创新。虽然京津冀协同发展取得了突出的进展，但是其区域协调机制有没有可复制性，在没有上级权威机构的条件下，各行政主体之间如何有效的协调，还需要进行大胆的探索[3]。

（二）中蒙俄经济走廊建设推进中的问题与困难

一是政治、经济和文化双边关系发展不对称。中俄是“金砖国家”的主要成员国，是国际社会公认的大国，而夹在中俄之间的蒙古国出于对自身国家安全担心，长期实行“第三邻国”“永久中立国”等外交政策，以此平衡与中俄的关系。另外，“中国威胁论”在蒙俄两国时隐时现，也对合作产生消极影响。

中蒙俄民间贸易不占主流，文化交流合作相对滞后，特别是民间文化交流薄弱，导致民间认同程度不高。这种认知上“官熟民疏”现象不利于中蒙俄经济走廊建设在民间的落实，导致民营中小企业参与建设的积极性和主动性都不高。

中蒙俄之间贸易结构单一，贸易合作形式缺乏创新。中蒙间、中俄间投资与贸易主要集中在能源和矿产资源领域。这不利于经贸关系长期稳定的发展，制约了贸易规模的进一步扩大。

蒙俄贸易保护政策限制多。据商务部资料显示，2016年俄罗斯实施的贸易保护措施接近 80项，占全球现有贸易保护主义政策的20%。蒙古国对烟酒、汽柴油、轿车等进口商品征收特别关税，酒类进口商品征收的特别税额是其他国产商品的 2倍，而对未经深加工的木料、废弃黑色金属以及有色金属等出口商品均征收高额出口关税。

此外，内蒙古以省区与蒙俄国家进行沟通协调的身份不对等。

二是基础设施互联互通不畅，口岸通关功能和法律依据不完善、不对接。蒙古国和俄罗斯两国基础设施建设相对滞后，俄罗斯远东地区只有西伯利亚大铁路和贝阿干线两条铁路，蒙古国只能通过乌兰巴托铁路这一条铁路进行对外运输，运输成本非常高，不利于进出口贸易。口岸通关效率低，如二连浩特口岸只有铁路可以实现 24小时通关，而银行、海关等部门均执行的是8小时工作制，由于这些相关部门在夜间不办理通关业务，所以导致那些夜间需要办理报检、报关和缴纳费用的货主，只能等到次日再办理通关手续，当日货物堆积现象较为严重，口岸货物停留时间平均为 14-17小时，当日发货难以实现[4]。相比于中国和俄罗斯，在三国间跨境通道的建设问题上，蒙方不积极作为或无力成为最大的制约因素。这同蒙古国对自身地缘特性的敏感认知有一定的关联，但蒙古国近年的经济不景气是其发展基础设施最重要的现实制约因素[5]。

三是地方政府间的竞争在跨境合作中仍有表现。地方政府间的对内竞争在跨境区域经济合作中表现为各地方政府对中央政府在政策、资金、资源等方面的竞争，对外表现为在跨境区域合作项目、优先性等方面的竞争[6]。在中蒙俄经济走廊建设中，内蒙古与东部三省之间在跨境铁路通道建设上由利益的重合及优先性导致的竞争关系是这方面的典型表现。

三、对策与建议

（一）积极探索有效的区域治理模式

中国特色的区域治理要以跨行政区经济一体化为导向，通过政府、社团机构、企业和居民的共同参与，采取区域规划、区域协作组织、行政区划调整、区域自治和立法等手段，处理多方面的地区冲突与摩擦，力求实现产业分工协作、基础设施互联互通、生态环境协防共治、要素流动市场配置等治理目标[7]。

一是针对区域城市间普遍存在的行政分割和区域壁垒，要考虑制定一体化法律法规，明确提出一体化发展或协同发展的任务清单。

二是完善协同发展的政绩考核体系，将协同发展的事项如协同发展规划执行情况、合作的积极度等纳入到政绩考核中，形成区域一体化发展或协同发展的考核体系。

三是健全区域协调机制，考虑设立由上一级政府牵头组织的有权威的区域协调委员会，并重视发挥政府、协会与企业的不同作用，促进区域主体参与多元化，矫正政府在专权专治中造成市场、空间与信息扭曲。

四是加强区域规划的实施监督监管，国家应更多关注跨省区和地带间的区域问题，加强一体化数据统计与评估，实现一体化协调和监督常态化。

五是形成统一的市场体系，在培植市场主体的过程中，尽量减少行政干预，同时创建多方协同为企业全程服务的“绿色通道”。

（二）扎实推进中蒙俄全面合作

一是设立研究俄蒙的专门机构，加强与其智库间的合作交流。针对三国关心的领域和内容开展共同研究，按照“五通”（政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通）的要求，做好政策和项目对接，服务三方政府和人民。

二是探讨由国家授权省区领事代办权，进行政策沟通和协调，在政策、机制等方面，构建多层次的关联政策沟通交流机制，推动信息互换、监管互认、执法互助、海关合作的通关便利机制，推动检疫检验证书国际互联网核查，开展“经认证的经营者（AEO）”互认。重点围绕基础设施互联互通，加强与蒙俄在规划、标准、进度方面的衔接，争取同步规划、同步建设、同步运营。尽快建成“单一窗口”平台，提升贸易、投资、运输、人员往来便利化水平。

三是加快建设中蒙俄自贸区、“俄蒙通”跨境电商物流综合服务平台，优化区域合作格局。以航空陆路口岸、中欧货运班列，以及内蒙古电子口岸公共服务平台为依托和支撑，建设中蒙俄自贸区、经济合作示范区；积极开通国际快件出口通道，推动跨境电子商务健康发展，培育中俄蒙经济发展共赢新模式。

四是深入实施贸易多元化战略，扩大人文合作领域，促进民间交流合作，夯实民意基础和社会基础。在深化能源、资源领域合作时，还应全面推进矿产深加工、新能源、电力、农牧业、旅游、医疗卫生、生态环保等领域的合作，如建立合作医疗机构，开展蒙药制作工艺及新药研发合作和与蒙医学术交流，建立疫情信息交换机制；实施防沙治沙、沙尘暴和荒漠化共同防治，加强天然草原保护和修复合作，建立预防森林草原火灾合作机制。中蒙俄经济合作要与政治互信共同推进，文化认同与相互理解是重中之重，如扩大高校联合办学和互派教师、留学生规模；在非物质文化遗产保护、地质遗迹保护、文物考古等领域进行合作，推进沿线国家和地区联合申遗；加强民族传统体育文化和足球运动合作交流，等等。

 “一带一路”建设为内蒙古深化国内区域合作和与蒙俄的跨境合作提供了广阔空间。因此，必须统筹国际国内两个大局，把跨区域合作和中蒙俄经济走廊建设放到更大的空间格局中去考量，在更大范围、以更高的效率优化资源配置。充分考虑口岸分布特点、交通干线支撑条件和经济腹地依托基础，发挥呼包银榆、呼包鄂、锡赤通、乌大张合作区等经济集聚优势，建立功能完善的产业体系，强化产业对接和合作；全方位融入京津冀、辽吉黑等地区发展，充分利用京津冀的科技、教育优势和辐射功能，以及东北老工业基地的坚实基础和政策优势，参与产业分工，承接产业转移，实现跨区域协同发展；积极融入和服务“一带一路”，充分利用中蒙俄的国际合作通道和资源优势，深化宽领域合作和人文交流，在互利共赢中实现新的更大的发展。

(文章来源：《大陆桥视野》 2018年第6期，作者简介：张璞，包头市社科院特约研究员，内蒙古科技大学教学专门委员会副主任，教授；梁义光，包头市社科院院长、社科联常务副主席。)