多举措推进养老保障体系改革

张 妍

  　当前，我国已初步建立了多层次的社会养老保障体系，但仍存在统筹层次低、保障水平弱、资金潜在缺口大、养老基金投资收益差等问题。按照十八届三中全会确定的关于养老保障改革的基本原则——“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则”，笔者认为，“十三五”时期，我国养老保障体系改革与发展应从以下6个方面重点推进。

　　加快推进基础养老金全国统筹水平。长期以来，基础养老金统筹层次低是我国养老保障体系的一个重要不足。目前，我国基础养老金部分建立的统筹账户实行现收现付制，统筹账户归集到各省市，由相应地方机构统筹管理。统筹层次低导致基础养老金的公平性、流动性和抗风险能力较低，各地区之间统筹账户无法进行横向调剂。对缴费企业而言，各地区养老保险缴费率差异较大，造成企业负担不同，不利于地区间企业的公平竞争。基础养老金统筹层次低的主要原因是各地区养老金收支状况差异较大，如2015年，陕西、青海、河北、黑龙江、吉林、辽宁6省养老金当期收不抵支，广东、北京、上海等外来人口较多的地区养老金十分充裕。这一状况并不能说明广东等地区养老金投资收益高，而是这些地区享受了人口净流出地区的人口红利。因此，制定统筹改革方案应采取循序渐进的方式，调控资金充裕地区退休金增速不低于全国平均水平，养老金缺口未来将由全国社保基金和中央财政统一兜底，从而打消发达地区参与全国统筹的顾虑。

　　加快推进机关事业单位养老保险“并轨”改革。机关事业单位实行的“双轨制”退休金制度，已造成财政不堪重负、机关事业单位与企业养老保险衔接困难等问题。2015 年，国务院正式发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，提出针对机关事业单位工作人员实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，对缴费基数、缴费比例、养老金计收等内容做出了详细规定。此次改革制定的“前后待遇的衔接政策”，总原则是“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，确保了改革的平稳推进。然而，对处于过渡状态的“中人”的安排还存在一些未解决的问题，包括职工未缴纳的个人账户部分如何填补、“过渡性养老金”以什么原则发放等，还有待进一步的改革细则出台。

　　制定并开始启动延长退休年龄政策体系。我国老龄化趋势最大的特点是“未富先老”和老龄人口供养比急剧下降。当前，我国现收现付制的养老保障体系的可持续性正在陷入困境，黑龙江、辽宁、吉林、重庆等9个省/市的养老金供养比已降为2:1，显著低于保障现收现付制度良好运行的3:1或4:1的供养比标准。应对老龄化引发的养老保险危机，一方面需建立和完善多层次的养老保险体系；另一方面，延长退休年龄将成为一种必然选择。目前，我国男性60岁、女性55岁的退休年龄在全球范围内都较低，欧洲、北美、大洋洲的大多数国家已经将男性退休年龄提高到63—65岁，拉美、非洲等一些发展中国家，退休年龄也都在61—63岁。十八届三中全会已提出要研究制定渐进式延迟退休年龄的政策，“十三五”时期应加快制定实施方案，同时加大宣传力度，给予社会充分的心理预期和思想准备。

　　制定个人所得税抵扣政策，支持居民增加个人账户资金，逐步实现统筹账户的现收现付制向名义账户转型。仅仅依赖基础账户已难以保证居民退休后生活水平不下降，因此应制定个人所得税抵扣政策，加大养老金个人账户的抵扣力度，提高居民充实个人账户缴费的积极性。同时，统筹账户现收现付制还应向名义账户制转型。名义账户制实际上是“名义缴费确定型”，其实质是融资方式上实行现收现付制，在给付方式上采取缴费确定型，即进入个人账户的资金用于支付当前退休一代的养老金，而个人账户中并无实际资产的积累，仅对个人缴费进行记账，把缴费和收益都计入账户，作为未来发放养老金的依据。名义账户制与统筹账户实行的现收现付制相比有两方面优势：一是收益率较高，名义账户制的收益率会综合考虑工资增长、人口增长率等因素，相当于将经济增长和社会发展的成果计入个人账户中，将对参保人形成更大的激励；二是名义账户制考虑了个人预期寿命、社会平均寿命、人口结构变化、长期工资增长率等因素，具备更好的可持续性。

　　加强地方养老金投资管理统筹层次和专业化能力，提高基金投资收益。目前，我国养老金由各省分散管理，有些地区由省一级机构统一管理，有些地区则由地级市、县级市设立财政专户管理，资金池分散。全国多达2000余个养老金管理机构，使得地方政府挪用养老金的情况屡见不鲜，监管难度越来越大。更为重要的是，这些养老金管理机构缺乏专业投资团队，投资能力弱，只能投资银行存款和国债，基金投资收益极低，长期收益率仅在2%左右，低于CPI涨幅已成为一种常态。因此，养老金较富余的地区如广东省于2014年委托全国社会保障基金理事会管理广东省城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元。然而，这仅是个别省份与全国社保基金的合作，并未形成全国性的地方养老金统筹投资管理的政策方案。事实上，全国社保基金的投资收益还是可圈可点的。据全国社保基金披露，截至2014年末，基金累计投资收益额达5580亿元，年均投资收益率8.36%，超过同期年均通货膨胀率5.94个百分点。

　　增加养老金资金来源渠道。无论是延迟退休政策，还是提高养老金投资收益，都不能从根本上弥补养老金的巨大缺口。央行2015年的研究指出，到2030年我国养老金缺口将达4.1万亿元，至2050年这一缺口将约为6.1万亿元。当前情况是，财政部披露2015年全国养老金缺口累计3000亿元。可见，养老金长期缺口越来越大已是必然趋势。当务之急是按照十八届三中全会精神“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十”来制定相关政策。在此，不仅涉及国有资本收益的划转，还需要扩大国有资本股权的直接划转，特别是针对国有上市公司，应尽早完成股权交割，由专业投资机构在二级市场出售国有上市公司股票，实现国有股权价值最大化，充实社保基金账户。这一政策不仅适用于中央企业划转全国社保基金，还应适用于地方国有企业股权和国有资本收益划转地方社保基金账户，这也是弥补社保基金缺口的主要渠道。

　（文章来源：《中国社会科学报》2017年06月20日第4版   作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所）