在社会治理中实现精准扶贫

张玉

　　国家治理能力现代化的发展进程，体现为由单一的行政治理，走向行政治理与社会治理协同发展有机统一的自然演进历程。当代中国社会治理的任务是：紧紧围绕更好保障和改善民生，以促进社会公平正义；通过深化社会体制改革，完善收入分配制度，以促进全民共享改革成果、实现共同富裕；通过对贫困户和贫困村的精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，以实现扶贫到村到户，构建精准扶贫长效机制，为科学扶贫、精准脱贫奠定坚实基础。将精准扶贫纳入国家治理能力建设的社会治理之中，不仅对扶贫实践具有制度指导的价值意义，而且是扶贫政策在对象群体确定和实现目标政策上的渐进完善和精准化努力。

　　纵观中国扶贫治理的发展历程，经由“救济式扶贫治理”“开发式扶贫治理”“参与式扶贫治理”的历史演进，取得了巨大的成就。肇始于新中国成立初期的“救济式扶贫”，以解决贫困群体的物质贫困为目标，其治理机制重在从物质援助的制度输入上，对贫困群体实施确保其基本生活的经济救济。然而，由于贫困的形成，不只是表征为经济生活的物质贫困，还包括无法获得最低需要的能力贫困和区域资源供给乏力的有用性贫困。因而，从确保贫困人口能力素质再生产和提升区域资源供给质量的治理视角，自20世纪90年代开始，我国政府将扶贫治理模式的适时创新定位为：以区域经济发展为基础，人力资本投资为主导的开发式扶贫模式；以社会再分配为基础，产业开发为主导的参与式扶贫模式。其治理模式变迁的价值彰显，体现为从个体能力和区域贫困的经济视角，将外在的物质输入治理，转化为内在的能力开发治理，包括贫困人口的能力开发和贫困区域的资源开发。正是经由三大扶贫治理模式的历史演进和制度安排，使得7亿多农村贫困人口成功脱贫，贫困发生率从20世纪80年代的80%以上，下降到2014年的7.2%。

　　进入新世纪以来，当经济与社会的协调发展，渐次取代单一的经济增长目标时，人们对于贫困内涵的认识，也从个体主义的经济贫困、能力贫困拓展到社会结构层面的权利贫困领域。关于扶贫治理工具的政策选择，亦转移为以政府为主导，通过公共财政的再分配功能，改变社会结构对贫困人口发展的制约因素，促进人们选择环境的改善和提供均等的发展机会，以确保穷人的权利平等。这一认识水平的提升，表明人类关于贫困的认知标准，正由“个体主义”的经济、能力、资源贫困，转向从社会体制的历史变迁之中解决“缺少发展能力、促进权利均等和构建城乡融入”的结构性贫困。它同时也表明，关于扶贫治理模式的创新，已从单一的经济治理领域，扩展到更为丰富的社会治理领域。以社会治理实现精准扶贫目标，成为转型中国促进权利均等与社会公平、提升民生质量、实现最后7000万贫困群体彻底脱贫的必经路径。

　　第一，在社会治理中，实现精准扶贫目标，体现了扶贫治理结构是物质救济与制度保障的有机统一。既有的扶贫模式，从以经济增长促进物质财富总量增长的视角，经由资金资本注入和人力资本提升的双重驱动，整合贫困地区的区域资源和区位比较优势，以实现贫困人口和贫困区域的双重脱贫。但是，由于缺乏社会保障制度的配套介入，致使少数丧失劳动能力的人口和因病致贫的家庭，陷入贫困累积的“因果循环”之中。社会治理取向的精准扶贫，在强调以物质财富的增量解决贫困“面”的普适性问题的同时，亦强调以社会保障制度，去精准兜底“点”上的贫困人口，确保到2020年稳定实现所有农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口享有义务教育、基本医疗和住房安全保障。

      第二，在社会治理中，实现精准扶贫目标，体现了扶贫治理主体是党的领导与多元参与的有机统一。既有的扶贫模式，以行政一元救济的科层制管理为主体，以资金投入、技术输入和人力资本提升作为制度化工具，通过“自上而下”的政策落实和社会动员，解决贫困人口的脱贫问题。行政治理中单一化主体的“任务型”推进，决定其精准识别的模糊性和精准管理的有限性；社会治理取向的精准扶贫，将关注民生和强化贫困区域的公共服务功能合为一体，将贫困人口“需求表达——利益满足——公共服务供给”融入“党委领导、政府主导、社会协同”的治理框架之中。其中，党委领导表征为整合多元社会力量，凝练精准扶贫共识，提升精准扶贫责任；政府主导表征为合理配置扶贫资金、资源和人力，提高扶贫满意度；社会协同表征为，通过社会多元主体的协同参与，增进扶贫治理的开放性，从而形成集扶贫治理和区域发展为一体的党和政府与社会和谐统一的互动渠道。这一通道不仅为党的基层组织直接嵌入扶贫事务之中，构建了实践性支撑，而且为基层党组织向贫困社区的制度化融入，提供了合法性依据；既增进了党执政的社会性质和意义，又确保了扶贫质量的稳定性和可持续性。

　　第三，在社会治理中，实现精准扶贫目标，体现了扶贫治理对象是权利自救与奉献社会的有机统一。既有的扶贫模式，将扶贫治理对象作为被动的游离于社会之外的“可怜人”，是政府和社会必须施予帮助的“弱势群体”。因而，在帮扶贫困群体的同时，也将之置于正常的社会关系和社会结构之外，产生无形的“社会排斥”现象。社会治理取向的精准扶贫，不仅呼吁高质量的、以构建社会融入为目标的扶贫工作机制，而且强调对扶贫对象实施集体认同和自我价值实现的现代培育。穷人不仅追求自身生存与发展的权利，而且也是社会整体的一分子。在提升自身生存能力的同时，也能平等奉献社会，增进公共利益。

　  （文章来源：2016年05月09日  《光明日报》   作者系广东省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员、华南农业大学公共管理学院院长）