积极应对人口老龄化

张来明

　　今年的《政府工作报告》提出，积极应对人口老龄化。“十三五”规划纲要更是针对这一问题，提出了若干具体政策措施。“十三五”时期是应对老龄化制度体系建设的重要窗口期，必须抓住机会，加快相关制度建设，通过加大对居家养老和社区养老的支持力度，加快养老保障、医疗以及就业领域的制度建设，加快智能化养老发展等，积极应对人口老龄化。

　　人口老龄化是当前与今后很长一个时期我国社会的一个重要特征，能否有效加以应对已经成为关系我国未来发展的一个重大问题。

　　党和国家一直高度重视老龄工作。2000年8月，《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》对做好老龄工作作出了全面部署。党的十八大报告明确提出，积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。党的十八届三中全会提出要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”。“十三五”规划纲要强调，开展应对人口老龄化行动，加强顶层设计，构建以人口战略、生育政策、就业制度、养老服务、社保体系、健康保障、人才培养、环境支持、社会参与等为支撑的人口老龄化应对体系。

　　一

　　我国的人口老龄化态势极为严峻，相比其他国家，还面临着一些更为复杂的问题，需要下大气力进行应对。这主要表现在以下几个方面。

　　一是老年人口绝对规模大，高龄、独居空巢、失能半失能等弱势老年人快速增加，养老照料需求巨大。截至2014年底，全国65岁及以上人口为1.37亿，是欧盟同年龄总人口的1.4倍。2010年我国80岁以上的高龄人口规模为1904万人。据预测，2023年将超过3000万，2033年将超过5000万，2049年将超过1亿，平均不足5年就增加约1000万高龄老年人，年均增长210万人。另据“六普”数据显示，生活在独居、空巢家庭中的老人高达6200万，超过老年人口总数的三分之一。有调查显示，部分大城市老年人空巢率高达70％。

　　二是人口老龄化发展速度快，增加了应对紧迫性。在发达国家，人口老龄化是一个平缓的过程。我国受特殊计划生育政策、生育意愿下降等多种因素影响，人口老龄化速度大为加快。据预测，到2025年前后，我国60岁及以上老年人口占总人口的比例将超过20％，65岁及以上老年人口比例将达到14％左右，进入到深度老龄化社会。也就是说，从2000年进入老龄化社会算起，中国将仅用25年左右的时间走完西方发达国家上百年的人口老龄化路程。如此快速的老龄化，使得政策体系和相关能力建设缓冲时间大为减少，从而极大地增加了应对难度。

　　三是未富先老，应对老龄化的能力建设受到极大制约。从绝大多数发达国家历程看，进入老龄化社会时，人均国内生产总值一般都在5000至10000美元或更高水平，而中国在2000年进入老龄化社会时，人均国内生产总值刚刚超过1000美元。应对老龄化能力的提高与财力投入密切相关，既需要政府大量的财政投入，也与老人的收入水平和消费能力紧密相关。未富先老的国情，使得我国面临着养老保障和医疗保障水平不高、养老服务投入不足、老人自身支付能力不强影响服务获得性等难题。

　　四是城乡发展不平衡，农村养老问题十分突出。由于农村年轻人大量流向城市，使得农村常住人口的老龄化程度高于城市。农村老人缺乏稳定的收入来源，老年贫困问题更为突出，同时部分农村老人尤其是失能半失能老人缺乏有效的服务和照料。

　　五是家庭规模小型化，家庭养老功能弱化。居家养老是绝大多数老年人首选的养老方式。在我国，受特殊计划生育政策、家庭意识变化等多种因素的影响，家庭规模日趋小型化，“四二一”结构家庭日益普遍，1人户和2人户微型家庭数量快速增加。根据人口普查数据显示，我国户均人数由1982年的4.41人下降至2010年的3.10人。家庭规模小型化直接导致其原本的代际支持、养老功能不断弱化。

　　二

　　人口老龄化是未来影响我国经济社会发展的长期性重大问题。根据国家老龄委的预测，2013年至2021年是老龄化快速发展阶段，年均增加700万老人；2022年至2030年为老龄化急速发展阶段，年均增加1260万老人，接近当前的2倍，2040年前后，我国将进入超级老龄化阶段。“十三五”时期是应对老龄化制度体系建设的重要窗口期，必须抓住机会，加快相关制度建设。

　　第一，顺应形势变化，大力倡导积极老龄化。应对人口老龄化是全世界共同面临的问题。在长期实践基础上，国际社会于1999年达成了“积极老龄化”的共识，旨在延长老年人的健康寿命、帮助老年人独立自主，持续参与经济、社会、文化和政治活动，力所能及地为国家、社区、家庭作出贡献，实现“老有所为”。在我国，“积极老龄化”不仅是针对老龄化的严峻形势积极采取举措，而且随着老年人受教育程度、经济独立性和自尊自立愿望的不断提高而成为越来越多老年人追求的目标。因此，应该完善应对老龄化的工作方针，改变简单将老年人摆在被动“接受”服务位置的思路，将老年人的“自立自强”纳入其中。

　　第二，加大对居家养老和社区养老的支持力度，合理发展养老机构。我国的现实情况和国外经验都表明，居家养老和社区养老是养老服务体系的主体。近年来，一些地方将养老服务体系建设等同于养老机构建设，致使居家养老和社区养老服务发展缓慢，大多数居家养老的老年人得不到适宜服务，很多老年人的生活质量低下。为此，应该切实按照中央提出的“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”的目标要求，加大对居家养老和社区养老的场所以及适老化设施的建设和改造投入，建立并完善居家养老和社区养老的服务支持系统，提高居家养老服务水平。同时，应该发挥好养老机构的补充作用，稳步发展机构养老，弱化养老机构床位数考核，注重服务能力提升。

　　第三，加快养老保障、医疗以及就业领域的制度建设，以适应我国人口老龄化需要。一是加快养老保障制度改革。我国的养老保障已经实现了制度上的全覆盖，但仍存在着资金平衡压力较大、城乡居民保障水平较低的问题。未来，在城镇职工养老保障方面，应该逐步落实“坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任”以及“实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制”的要求，尽快实现基础养老金全国统筹以平衡地区间养老压力，并通过完善精算平衡机制以解决赡养率过高带来的资金平衡压力。在城乡居民养老保障方面，应该通过稳步提高保障水平、改革完善宅基地和承包地等土地流转机制、确保农村老人的土地收益、完善社会救助等多种方式，为城乡老年居民提供基本的经济保障条件。二是适应老年人的需求变化，加快医疗卫生服务体系改革。针对疾病模式转变趋势，强化对各种慢性非传染性疾病的早期干预和管理；加强基层医疗卫生体系建设，加快发展康复护理机构；改革服务方式，逐步推进家庭病床和上门服务、即时服务和主动监测。三是以提高大龄劳动力的劳动参与率为目标，完善就业政策。随着人口老龄化加剧，劳动力会从过剩走向短缺，且劳动力年龄结构会逐步老化，人口红利逐步消减，调动大龄劳动力的工作积极性事关我国经济持续健康发展。未来应该通过实施延迟退休、就业补贴、避免就业歧视、加强对大龄劳动力的培训和就业服务等政策举措，不断提高大龄劳动力的劳动参与率，支撑我国经济持续健康发展。

　　第四，利用信息技术整合资源，加快智能化养老发展。互联网和智能技术在养老服务领域大有可为。利用信息技术促进养老服务资源整合，能够很好地缓解养老服务人员不足的压力。一是要运用信息和智能技术整合医疗和养老服务资源，促进医养结合。近年来，智能化产品大量涌现，给老年人的生活带来极大便利。例如，在健康领域，各种可穿戴设备快速发展，有些具有健康监测功能，能够帮助老年人进行健康管理，及时发现跌倒等意外情况；有些可以进行定位和追踪，防止老年人特别是患有老年痴呆的老人走失。信息技术和远程医疗技术的快速发展，能够为老年人就近看病提供便利。二是要利用信息技术整合为养老生活服务资源，建立起整合家政、送餐、就医、出行等各种信息的居家养老服务信息平台。三是借助互联网技术，为老年人打造更广阔的参与、沟通平台，促进老年人的经济和社会参与。

　　此外，还要鼓励市场力量参与老年服务产业发展。老年服务产业发展滞后一直是制约我国养老服务水平提高的重要问题。党的十八大和十八届三中全会都提出了加快发展老年服务产业的要求，国务院也先后出台了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》，民政部等十部委也发布了《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，对老年服务产业发展作出部署。“十三五”规划纲要明确提出，“全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给”，这无疑为企业开发和提供养老服务和产品提供了巨大的发展机遇，从事健康养老的企业大有可为。（本文来源：2016年4月7日光明网　作者系国务院发展研究中心副主任）