优化空间结构促县域经济发展

 肖卫

国家发展和改革委员会《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》指出，强化空间布局是市县规划改革创新的重要任务，并明确提出将市县全域划分为城镇、农业、生态三类空间，要求在农产品主产区的市县农业空间占比应高于50%，在重点生态功能区的市县生态空间占比应高于50%。这表明“十三五”县域经济发展，只有科学谋划空间开发格局，才能提高县域空间利用效率和整体竞争能力。所以，从空间维度认识县域经济发展，审视县域经济发展过程中空间布局方面存在的主要问题，并提出优化县域空间结构的思路和方向，具有重要的现实意义。

    主体功能区布局和空间结构亟待优化

    从功能区布局来看，我国县域空间主要属于农产品主产区、重点生态功能区，及以中小城镇和经济开发园区为主的重点开发区。各主体功能区的功能划分，是以实现资源优化配置为目标的空间结构优化。在重点开发的城镇空间，包括已经形成的城镇建成区和规划的城镇建设区以及一定规模的开发园区，主要进行县域城镇建设和发展二、三产业。在限制开发的农业空间，分布着一定数量的集镇和村庄，主要承担农产品生产和农村生活功能。在限制或禁止开发的生态空间，主要承担生态服务和生态系统维护功能。目前，县域经济发展中的主体功能区布局和空间结构问题日益突出。

    一是城镇空间利用缺乏效率。县域城镇化过程中，过于强调城镇建设面积，土地低密度扩张的城镇蔓延比较普遍，县城和建制镇建成区空间利用效率较低。调研发现，在武陵山片区5个百万人口县，县城一般规划每平方公里容纳1万人口，但至“十二五”末，实际人口密度只达到0.5万—0.8万人每平方公里。

    二是开发园区落入低水平陷阱。中西部地区县级园区集约化发展水平普遍较低，经济集聚程度不高，易落入“招商困难—廉价土地出让—接受落后产能”的低水平陷阱。调研显示，中部某省政府核定的近期规划面积为683.27平方公里，至2013年底实际辖区范围内开发面积已达到881.76平方公里。但该省分布在县域的45家省级工业集中区，仅实现技工贸总收入2415.1亿元，创造税收73.55亿元，分别占全省园区总量的9.9%和10.3%。县域开发园区开发面积超出规划，产出却未能实现规划目标。

    三是农业农村发展陷入困局。耕地数量减少和质量退化问题并存，保障粮食安全和农产品供给安全的压力增大。部分农村地区自然生态破坏和农业面源污染等环境问题凸显，导致自然灾害频发，生存环境恶化。农业滞后于工业、农村落后于城市的现状，导致城乡区域发展不协调，城乡公共服务和生活条件差距持续扩大，使得人口分布与城乡产业布局失衡，让农业农村持续发展陷入困局。

    优化空间结构要实现“四个转变”

    “十三五”时期，优化县域经济发展空间结构，是县域经济科学发展在全面建成小康社会进程中的现实选择，城镇空间、开发园区空间、农业农村空间和生态空间优化要实现“四个转变”。

    第一，新型城镇化要从“土地城镇化”向“人本城镇化”转变。县域城镇开发建设中要充分考虑到土地城镇化和人口城镇化的协调发展，坚持“公平共享”、“集约高效”、“可持续性”和“包容性”的原则，构建形成以县城为核心、中心镇为重点、乡镇集镇为基础、新型乡村为补充的城乡空间布局。

    第二，开发园区发展要从“筑巢引凤”向“腾笼换鸟”转变。在工业化中后期阶段，县域开发园区的发展要从初期注重招商引资的“筑巢引凤”模式向选商择资的“腾笼换鸟”模式转变。依托开发园区、沿线产业带和产业基地，融入省市产业整体布局，承接产业梯度转移，形成特色优势产业集聚区，充分发挥重点开发区的集聚效应和辐射功能。

    第三，农业农村发展要从“二元分割”向“城乡融合”转变。县域城镇是农业现代化的主战场，三次产业融合发展是农业现代化的必由之路。农业“接二连三”，既要接入精深加工业的“二产”，又要连接商贸休闲观光的“三产”，才能突破农业发展空间的二元分割，实现产业价值链全面延伸。城乡融合是未来农村发展的出路，必须在城乡整体空间观下，推进基础设施向农村延伸、公共资源向农村倾斜、公共服务向农村覆盖，实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让城乡居民共享发展红利。

    第四，生态文明建设要从“集中保护”向“全面推进”转变。生态文明建设是国家“五位一体”总体布局的基本内容。新阶段，县域生态文明建设，既要集中保护国家和省级自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园和地质公园等禁止开发区域，更要全面推进能源资源节约利用、低碳绿色发展、城乡环境综合治理和自然生态整体修复，给子孙后代留下天蓝、地绿、水清的美好家园。

（作者单位：湖南省社会科学院农村发展研究中心）