社会保护——与时俱进的社会政策新概念

唐钧

　　社会保护与社会政策及民生福祉密切相关，且自20世纪90年代以来已成为国际共识。很多大的国际组织和知名学者都倾向于使用“社会保护”这个概念，然而，它在中国却是“一个使用频率比社会福利、社会保障、社会保险低得多的概念”。

　　国际劳工组织对社会保护作了这样的解释：社会保护经常被理解为比“社会保障”具有更广义的特征（特别是它还包括家庭成员之间以及本地社区成员之间相互提供的保护），但它也同样被人们狭义地使用（被狭义地理解为仅对最贫困、最弱势或者是被社会排斥的群体采取的措施）。

　　就社会保护的外延看，除了传统的社会保障范畴，欧洲委员会已经将“住房保护”和“其他未分类的社会排斥保护”包含在内；经济合作与发展组织的社会保护概念则包括了“积极的劳动力市场项目”、“住房保护”和“其他社会政策领域”；至于联合国，则更广泛地将“住房保护”、“其他未分类的社会排斥保护”、“社会保护研究和开发”以及“其他未分类的社会保护”统统囊括进来。从这个意义上说，社会保护与社会政策常常在同一意义上使用。

　　由此可见，社会保护是非常开放的，其外延几乎把我们所能想到的与社会政策和民生福祉相关的手段和方式都囊括在内，甚至扩张到经济领域。进一步分析还可发现，在社会发展的过程中，人类社会自我保护的社会政策手段或方式的历史演进显示出一些非常有趣的规律。

　　第一，社会保护一直随生产方式的变化而变化。人类社会一开始就有家庭、家族和部落的自我保护；到了传统社会，又发展出邻里互助以及宗教的或世俗的慈善事业；再到工业社会，出现了作为国家制度的社会救助、社会保险和社会津贴，还有社会服务。

　　虽然社会保护的方式和手段越来越多，但在整个历史进程中，从未因新的保护手段的出现而将旧的保护手段彻底淘汰。按上述国际组织对社会保护的定义，从最早的家庭保护到现代的社会保障，统统被网罗进来并被整合成一个整体，所有的保护手段都围绕一个系统目标各有分工，但又取长补短、相辅相成。

　　第二，生产力通常会率先发展，继而带动生产方式转变，然后再引发社会保护机制的变革。如果我们依生产力的发展和生产关系的转变，把社会保护的发展分为“农业社会的社会保护”、“工业社会的社会保护”和“后工业社会的社会保护”三个阶段，那么，每个阶段的社会保护都会有一个从保守到变革再到重建的渐变过程。

　　在每一个阶段的前半期，社会基本上会继续沿用上一个阶段的保护机制，但这必然与变化了的生产力和生产关系发生矛盾，最终积重难返。到了这一阶段的后半期，为适应社会的需要，就会逐渐演化出一种与变化了的生产力和生产关系相适应的新的社会保护机制。

　　以上所说的规律可给中国社会政策和民生福祉的发展什么启示呢？在当今中国，凡不尽如人意的事物，常被推至体制问题。但事实上，世界上很多问题，其实是超体制、超国界、超意识形态的。在社会保护方面，当今世界已经走入后工业时代，但人类社会的自我保护还停留在工业时代。中国的情况更复杂，既具备最先进、最时髦的社会保护措施，也有最落后、最传统的。

　　近年来，国际劳工组织多次提及一个基本事实：1952年国际劳工组织制定了《社会保障（最低标准）条约》，但时至今日，实际建立了符合国际劳工标准的综合性（亦即以社会保险为核心）社会保障制度的国家只有1/3，真正受到综合性社会保障制度庇护的劳动年龄人口及其家庭更是只有1/5，而大多数的国家其实只有支离破碎的很少几个社会保障项目。

　　以上事实说明，如果把社会保护看作人类社会的自我保护，那么随着生产力和生产关系进入以全球化、信息化为特征的后工业时代，社会保护也就需要改革，而且会表现出与工业时代完全不同的思维方式和理论逻辑。

　　2012年国际劳工大会通过的《关于国家社会保护底限建议书》，以个性化、多元化、差异化、分散化、适度性和自主化等原则与特征，从工业时代的强制性、封闭性中突围，而与后工业社会的包容性和开放性融合到一起。简言之，“建议书”和“条约”最重要的差异就在于前者体现的是“可选择”，而后者则是“一刀切”。

　　为理解这个“可选择”，我们可考虑以老年社会保护为例。第一，设定一个领取养老金的标准年龄，但具体何时开始领取养老金，投保人可自由选择，早领取金额就少，领取越晚金额就越多。第二，是否参加养老保险制度可由个体选择。不参加养老保险的人，国家发给养老津贴，金额相当于最低生活保障标准，这与“建议书”中强调“社会转移”的精神是一致的。第三，养老保险制度不设最低缴费年限，参加一月算一月，中间允许中断，缴费20年或30年以上的给予奖励。第四，政府保证每一个人的健康状况在“完全失能”之前能够得到合理的“医疗服务”和“长期照护服务”。这与“建议书”中强调“医疗服务”和“社会服务”的精神是一致的。第五，实施可在税前列支的个人养老储蓄账户制度，政府确保其利率至少相当于国债。这应该是一个崭新的关于老年社会保护的整合性社会政策方案。

　 （文章来源：《中国社会科学报》2015年10月14日第6版   作者单位：中国社会科学院社会政策研究中心）