论决定我国民族区域自治特点的前提

王慧  白雪燕

摘要：民族区域自治是中国三大基本基本政治制度之一，认识民族区域自治特点的前提和关键是充分认识和理解民族区域自治是国家统一领导下的民族区域自治，有了这个前提，对全面认识和理解民族区域自治的其他特点将会起到一个科学指导的作用。

关键词：国家统一领导；民族区域自治；前提；特点

民族区域自治是我国的三大基本基本政治制度之一，坚持和完善民族区域自治的重要前提是应对民族区域自治的特点有一个全面深刻的认识，而认识民族区域自治特点的前提和关键是应充分认识和理解民族区域自治是国家统一领导下的民族区域自治，有了这个前提，就不难理解我国民族区域自治的特点。

我国《宪法》和《民族区域自治法》分别对民族区域自治做了相当明确的规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”“　民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”

从我国宪法和民族区域自治法的这些规定来看，民族区域自治是我国的一项基本的政治制度，其地位不容置疑，也由此引申出我国民族区域自治的特点。

我国的民族区域自治是国家统一领导下的民族区域自治，一切实行民族区域自治的地方，都是中华人民共和国不可分割的一部分。这既是我国民族区域自治的根本性质，也更是体现了我国民族区域自治的最基本的特点，这是进一步深入了解民族区域自治制度其他特点的前提和关键。

   一

    国家统一领导下的民族区域自治这一性质和特点揭示了民族自治地方与国家的关系，即“一切实行民族区域自治的地方，都是中华人民共和国不可分割的一部分，”各民族自治机关都是中央政府领导下的一级地方政权，都必须服从中央统一领导,这是单一制国家结构形式下解决民族问题的一种政治制度，这是与前苏联式的民族联邦制区别开来的根本标志。而联邦制是一种与单一制相对应的国家结构形式。联邦制是两个或两个以上拥有主权的民族政体联合形成的一种国家结构形式，是对应于单一制国家而言的，其意识形态的本质是一种民族主义。在联邦制下，除有联邦中央政府外，联邦各组成部分也有自己的中央政权机关，联邦（中央）和各成员邦（地方）都享有主权；除有联邦的宪法外，联邦各组成部分也有自己的宪法，中央与地方的权限划分由联邦宪法规定，凡宪法没有规定属于中央的权力，都属于地方的权力；在对外关系上，联邦是国际交往的主体，但有的联邦国家允许其成员国有某些外交权；大多实行两级立法体制。

    正因为这个特点，才能使民族区域自治制度从一项重要的政治制度上升到与人民代表大会制和政治协商制一起共同成为我国的三大基本政治制度。党的十五大明确地把民族区域自治制度与全国人民代表大会制度以及共产党领导的多党合作、政治协商制度一道作为我国必须长期坚持的基本政治制度。2001年修订的《民族区域自治法》，正式确立了民族区域自治作为国家基本政治制度的法律地位。

     当代中国实行的民族区域自治制度不仅仅是解决民族问题的基本制度，也成为我国的一项基本政治制度，这表明它在整个国家的政治结构中具有基础性的、十分重要的地位：首先，十分明确的表明民族区域自治与历史上少数民族不同的政治制度具有本质的不同。在历史上，中国各少数民族和少数民族地区都保留着各种不同的政治制度。例如，在西藏地区，在藏族中存在着“政教合一”的僧侣贵族专政制度；内蒙古地区有盟旗和省县并存，省县由中央委派的官员治理，盟旗则由世袭王公统治；西南和西北的一些地区还保存着不同范围的土司制度、山官制度、千百户制度、头人制度和伯克制度等等五花八门的制度，这些制度虽然有它特定的历史的形成原因，但都严重影响中央政府的统一，相当不利于国家的统一和国家主权的维护，因此选择国家统一领导下的民族区域自治，并把它作为国家的一项基本的政治制度是十分必要的。其次，民族区域自治制度作为一项基本政治制度，是有着制度规范和法律规范。制度规范是指通过实施单一制国家结构下的民族区域自治制度，一方面确立了各民族在中华大家庭里的平等地位，另一方面确立了各民族自治地方与上级政府和中央政府的隶属关系，实际上是对“统一的多民族国家”的制度规范。法律规范是这一制度已经载入《中华人民共和国宪法》，被宪法明确确定为一项基本的政治制度，并根据《中华人民共和国宪法》制定了《中华人民共和国民族区域自治法》及相关的民族法律法规。一方面确立了各民族成员在政治经济文化等社会生活各个领域的平等关系，实际上是对民族平等、民族团结的法律规范；另一方面确立了中央政府权力和民族自治地方自治权力的关系，实际上是维护国家统一，促进各民族共同繁荣。

二

国家统一领导下的民族区域自治这一性质和特点揭示了民族自治地方的自治权利要在国家规定的范围内行使。

首先，民族自治地方的自治机关行使的自治权必须是不能违反《宪法》和《民族区域自治法》，必须在《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律的规定的范围内行使自治权；其次，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策，自主管理本民族、本地区的内部事务；同时，上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权。

三

统一领导下的民族区域自治这一性质和特点揭示了民族区域自治既考虑到政治因素，也考虑到经济因素，是政治因素与经济因素的结合，首要考虑的是政治因素，既易合不宜分，在保证“合”的基础上保证自治机关的自治权，并在国家的帮助下，在充分行使法律赋予的自治权的基础上大力发展民族区域自治地方的政治、经济和文化。经济因素，主要是指民族地区的经济发展基础、自然资源状况等；政治因素，主要是指国家统一、民族平等团结和少数民族自主管理本民族内部事务的权利等。把二者有机地结合起来，既能保障少数民族的平等权利，又有利于国家的统一；既有利于发展平等、团结、互助的社会主义的民族关系，又有利于民族地区的经济发展和各民族的发展进步。

1957年周恩来在青岛召开的民族工作座谈会上有一段话堪为经典，他说：“在中国这个民族大家庭中，我们采取民族区域自治政策，是为了经过民族合作、民族互助，求得共同的发展、共同的繁荣。中国的民族宜合不宜分。我们应当强调民族合作，民族互助；反对民族分裂，民族‘单干’。我们民族大家庭采取民族区域自治制度，有利于我们普遍地实行民族的自治，有利于我们发展民族合作、民族互助。”这段话意味深长，极为深刻地道出了民族区域自治的精神。它告诉我们，中国的民族区域自治着眼于各民族的共同发展繁荣，是期望通过这种制度更好地促进各民族的团结互助，而不是去鼓励各民族“单干”和分裂。这与秉承民族主义原则、追求单一民族“独立”或“自治”的理念截然不同。

  民族区域自治的这一“合作”精神在各区域自治地方设立之初就已经有所体现。比如，在成立西藏自治区问题上，中央没有采纳将所有的藏族聚居区都并为一个自治单位的意见，而是实施了除西藏自治区之外，还在青海、甘肃、云南、四川设立相应的藏族自治州和自治县的方案。因为这些地方和所在省的经济关系更密切、便于合作。在设立广西壮族自治区时，中央也没有采纳仅在壮族集中的桂西建立自治区、保留广西省的建议。因为如果这样划分，壮族自治区就会很孤立，东边的农业和西边的工矿业区被分开，不利于发展经济。同样，为体现合作精神，成立新疆维吾尔自治区时，中央不赞成采用“维吾尔斯坦”这个名称，因为当时新疆不仅有维吾尔一个民族，还有其他12个民族，不能把13个民族搞成13个“斯坦”。虽然最终称为新疆维吾尔自治区，还是加了维吾尔的定语，那是因为维吾尔族在新疆是主体民族，人口占70%以上。

四

国家统一领导下的民族区域自治这一性质和特点毫不含糊的表明中国的民族区域自治是民族因素与地域因素相结合的制度，也就是民族自治与地方自治相结合的模式，而不是单纯的“民族自治”，更不是单纯的“地方自治”。我国《宪法》明确规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。” 我国的民族区域自治包含“民族”和“区域”两个基本要素，既不是单纯的民族自治，也不是单纯的地方自治，而是二者的有机结合。

首先，民族区域自治是民族自治，即中国范围内的少数民族自治。安利说，中国各民族在地位上应当与汉族是一律平等的，但是，由于历史上的原因，导致少数民族与汉族之间在政治、经济、文化等方面存在不同程度的事实上的差异，同时，各少数民族又具有自身的民族特点。因此，为了既促进少数民族地方的发展，又顾及少数民族的特点，在保证国家统一的前提下，由少数民族行使一定的民族自治的权利，是一种有效的措施和办法。    

其次，民族区域自治在保证“民族自治”的同时，又要保证“区域自治”。少数民族必须在民族自治地方范围内行使自治权，而民族自治地方必须以少数民族聚居区为基础建立。根据少数民族聚居区范围的大小，建立不同行政级别和地位的民族自治地方，既不同于脱离一定区域的“民族自治”，也不同于离开少数民族的“区域自治”。中国的历史发展过程，造就了“五方之民”及其后裔交错聚居的格局，正是这种具有深厚历史积淀形成的各民族交错聚居格局，才使中国在步入现代民族国家的进程中固化为统一的多民族国家形态，并从1947年开始在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度，进而成为新中国政治制度设计的组成部分。中华人民共和国宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”民族区域自治就是宪法所赋予少数民族聚居地区各族人民管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的制度模式。这种自治既要保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利，也要保障自治区域内各民族人民的共同利益。这是尊重历史国情、符合现实国情的有机结合。

对民族区域自治是民族自治与区域自治的结合这一特点不够了解的人依然大有人在，更多的人依然是只看到“民族自治”这一唯一的因素，对区域自治的成分就看的很淡，比如，在我们讨论少数民族自治地方为什么相对比较落后，并且讨论到谁应负主要责任的时候，更多的人几乎不假思索地就会把民族地区落后的责任推到少数民族和少数民族干部身上，认为少数民族或少数民族干部没有很好的利用或不敢利用自治权。殊不知，我们的民族区域自治是民族自治与区域自治的结合，自治权不仅仅是少数民族的自治权，也不可能仅仅由少数民族或少数民族干部来行使。我们的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，在自治机关中不仅仅有少数民族干部，还有大量的汉族干部，而这也正是从干部制度上体现了我国的民族区域自治是民族自治与区域自治的结合，绝对不是单纯的民族自治。因此说我们的汉族干部显然不可能或不应该是在其位而不谋其政。因此，认识到民族区域自治是民族自治与区域自治的结合这一显著的特点，才能够更好地维护和促进少数民族和汉族以及少数民族干部和汉族干部关系的和谐与团结，共同致力于民族地区的政治、经济、文化的建设，促进各民族的共同繁荣与发展。

    由此我们可以得出充分认识我国的民族区域自治是国家统一领导下的民族区域自治这一特点是理解民族区域自治其他特点的前提和关键。充分认识这一性质和特点，既有利于维护国家统一和民族团结，也有利于保障少数民族及少数民族地区的自治权，最终实现中国各民族共同繁荣发展和进步。

参考资料：

〔1〕王希恩 .民族区域自治利“和”不利“分”[J] .人民论坛2009,(20).

〔2〕《周恩来选集》下卷.人民出版社1981.

〔3〕吴仕民.《中国民族理论新编》中央民族大学出版社，2006.

〔4〕中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的民族区域自治[J] .国务院公报,2005 (11) .

〔5〕中华人民共和国常用法律大全[Z].北京: 法律出版社,2006.

〔6〕国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定[J] .国务院公报, 2005 (20) .20

〔7〕《部级领导干部历史文化讲座》 北京图书馆出版社，2007.

     (作者简介：王  慧 包头医学院马克思主义学院 教授；白雪燕 包头医学院马克思主义学院 讲师)