将《民法典》实施融入依法行政全过程

李瑰华

2020年11月16—17日，中央全面依法治国工作会议在京召开，习近平总书记指出，要坚持以人民为中心，推进全面依法治国的根本目的是依法保障人民权益，并强调建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程，要率先突破。党和国家历来重视人民权益保障和法治政府建设。2015年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》将“人民权益切实有效保障”作为法治政府实现的衡量标准之一。《行政诉讼法》（1989）、《行政处罚法》（1996）、《行政许可法》（2003）、《行政强制法》（2011）等行政法律制度的主要内容就是通过规范权力运行从而切实保障人民权益。改革开放以来，政府权力和民事主体权利之间关系发生了深刻变化。

　　2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《民法典》。《民法典》的颁布恰逢其时，从私法领域系统明确了民事主体的“权利清单”，积极地呼应了新时代“人民权益切实有效保障”之要求，具有鲜明的中国特色、实践特色和时代特色。习近平总书记指出，各级政府要以保证《民法典》有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把《民法典》作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动，提高依法行政的能力和水平。依法严肃处理侵犯群众合法权益的行为和人员。习近平总书记的讲话明确要求将《民法典》实施融入依法行政全过程，深刻揭示了新时代《民法典》实施和依法行政之间的关系。

　　第一，“权利清单”为“权力清单”划定了法律边界。在充分总结民事法律实践问题的基础上，《民法典》对包括“人格权”“身份权”“物权”“债权”“知识产权”等在内的“权利清单”进行了系统规定，权利体系制度更加成熟更加定型，为政府“权力清单”划定了运行的私法边界。《民法典》第三条规定：民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。法谚有云：“风能进，雨能进，国王不能进。”以民事权利为核心形成的社会和市场，属于“私领域”，故又被称作私权利。以行政权力为核心形成的政府，属于“公共行政领域”，行政权力是公权力的重要组成部分。任何私权利都不是绝对的，当私人行为违法、市场失灵、信息不对称、私人行为发生严重负外部性等特殊情形出现时，政府公权力可以依法限制和剥夺私权。政府制定涉及公民权利义务的规则，需要遵守法律保留和法律优位。总之，政府须依法执法，遵守“法无授权即禁止”的基本精神。

　　第二，某些民事权益实现和保障依赖政府职责的履行。对于一些传统民事权益而言，只要包括政府在内的义务主体不积极实施侵权行为，其权利一般就能得以实现，如公民的人格权、动产物权、债权等。但是现代风险社会条件下存在一些特殊的民事权益，需要政府权力积极介入，以实现更好的保护。所谓“民法是慈母，行政法是慈父”。如在房屋、土地等物权交易实践中存在巨大风险，不利于不动产物权特别保护，故此，法律规定获得政府登记的不动产物权人，取得公示的、排他的物权保护效力。为稳固婚姻和家庭，对配偶权利进行有效保护，法律规定经过政府登记的婚姻当事人的权益受法律保护。当出现灾难等特殊情形时，须要政府积极进行行政救助和行政给付，以保障特殊时期特殊群体的民事权益的实现。还如，当公民的人身权、财产权正在遭受侵害或即将遭到侵害的风险时，公安机关接到报警后依法负有及时保护的出警义务。对于其他类合法权益遭受侵害，法律赋予民事主体向相关政府部门进行投诉举报的权利。总之，涉及民事权益保护的政府职责，遵守“法律授权必须为”的基本原则。

　　第三，某些政府行为需要遵守《民法典》基本原则及相关规定。科技迅猛发展和社会快速变动导致立法必须授予政府大量的裁量权。合理行政要求政府裁量权的行使需要遵守公平、诚信、公序良俗、绿色等《民法典》的原则精神。另外，随着政府治理方式的转变，行政协议成为政府管理的重要方式。行政协议中政府既需要遵守行政法律制度，也需要遵守《民法典》中合同法的规定。存在行政法所规定的“重大且明显违法”会导致行政协议无效，同样，符合《民法典》合同法无效情形也会导致行政协议无效。行政协议中政府既可能承担行政法律责任，也可能承担民事法律责任。行政协议纠纷解决程序中既会涉及行政程序，也会涉及协商、和解等民事程序。

　　第四，民事权益保护是《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》直接的立法目的。从权力源于权利的基本法学原理分析，民事权益保护应是所有法律制度的根本目的，即所谓“以人为本”和“以人民为中心”。但是基于公私法制度逻辑，立法的直接目的还是各有不同。《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》均属于救济法性质。救济的对象主要就是民事主体的民事权益。民事主体的民事权益是提起行政复议、行政诉讼、国家赔偿的主要权利基础。故此，《行政复议法》中规定了禁止不利变更原则。《行政诉讼法》将受案范围限定于那些对民事权益可能会产生侵害的行政行为领域，将原告资格限定为与被诉行政行为有利害关系的主体。《国家赔偿法》规定了政府行为违法侵害民事主体私权利应该承担赔偿等法律责任。（文章来源：中国社会科学网   作者单位：西北政法大学行政法学院）