习近平新时代党内法规质量思想研究

叶正国

    良规是善治的前提，党内法规制度具有根本性、全局性和长期性，党内法规制度建设要把质量摆在首位。习近平总书记非常重视党内法规制度建设的质量问题，强调要制定高质量的制度规定。党内法规质量思想是习近平新时代依规治党重要思想的一部分，其基础性、战略性和引领性非常强，深刻地回答了依靠什么法规治党、为什么和怎样提升党规质量等重大问题。

    一、“牢牢抓住质量”是党内法规制度建设的关键

    2017年6月印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》指出：“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键”，这明确了质量对于党内法规制度建设的角色定位。质量是党内法规制度的基石，直接影响到党内法规工作的全过程和各方面。如果质量不过关，党内法规就难以扎下根，自然也就会造成执行力先天不足。

    这必须从立规观念、立规政策、立规体制、立规人员、立规程序和立规技术等方面系统推进。

    由于中国共产党是长期执政党，是中国最高的政治力量，党内法规质量不仅涉及全面从严治党的实效，更是关涉全面依法治国的成败。党内法规质量要从全面依法治国的视角审视，尤其要以党内法规质量提升党领导国家法治建设的能力。

    这直接提升了党内法规的合法性、正当性和可接受性，确保了回应性、一致性和可操作性，也为党内法规的严格执行提供了制度依据，对推进制度治党、依规治党发挥了基础性支撑作用。

    二、 “立得住、行得通、管得了”是提高党内法规质量的目标指引

    “立得住、行得通、管得了”明确了党内法规质量的基本标准，在一定程度上解决了何谓良规的本体论问题。党内法规作为一种制度创新，在世界各国并没有先例可循，应从法基础、法内容和法技术三个层面确保立得住、行得通和管得了，让其真正成为具有政治品格的法治规范，明确规范功能和边界。

    第一，所谓“立得住”是指党内法规的内在理路要有政治性、思想性、指导性、实践性、规律性、认同性、合法性和正当性，坚持依法立规、民主立规与科学立规，方向要正确，内容要科学，程序要规范，要经得起政治检验、实践检验和历史检验。这是从法基础解决党内法规的可接受性问题，作为法理标准明确党内法规的基础支撑，体现党内法规的规范性。

    每一种法治模式背后都有一套政治逻辑，虽然一些国家也有政党规范，但面临的法治语境并不一样，党内法规作为一种法治规范必须符合中国的政治现实。政治性是党内法规的“魂魄”。

    与此同时，围绕中心、服务大局应作为党内法规制度建设的出发点和落脚点。

    最为关键的是，党内法规制度建设要体现全体党员对其的认同，唯此才能将规范威慑转变为自身需求，从而更好地发挥规范效用。

    第二，所谓“行得通”是指党内法规要直面局限性、审慎性和谦抑性，保持整体性、回应性、全局性、协调性、完备性和一致性，构建实践急需、条件成熟、配套完善和务实管用的党内法规制度，形成系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的党内法规制度体系。这是从法内容层面解决党内法规的可行性问题，作为实质标准明晰了党内法规的规范边界和规范体系，体现了党内法规的专业性。

    党内法规制度建设必须实现法规制度的供给和党的建设需求相平衡，要重视制定时机和条件，综合考虑制度安排的利弊得失，进行可操作性、可行性以及实施效果等评估，实现制度效果的最大化。

    第三，所谓“管得了”是指党内法规必须具有针对性、完整性和实效性，要坚持规范主义建构，创新规范表达方式，建立科学有效的运行和制约机制，确保为解决问题提供客观规范的依据。这是从法技术层面解决党内法规的可操作性问题，既以形式角度完善规范结构，又从保障方面构建配套制度，体现了党内法规的拘束性。

    这就意味着要以改革创新的精神补足党内法规制度的短板，具体问题具体分析，不能耍花架子，既要有纲领性指导思想，又要有实施细则；既要有假设条件和行为模式，又要有违规后果；既要明确规定应该怎么办，又要规定应遵循什么程序；既要将抽象内容具体化，又要将原则性要求刚性化，确保责任清晰、主体明确、奖惩齐备和保障有力。

    三、“坚持问题导向”是提高党内法规质量的路径选择

    问题是时代的声音，也是党内法规制度建设的纲，纲举才能目张。问题导向决定了党内法规制度建设的基本动力和主要面向，是提升党内法规质量的总抓手，从实践理性视角解决了良规何为的认识论问题。党内法规的实践需求非常强，是用来解决问题的有力武器，要有针对性地提供制度供给，从而发挥引领、推动和保障作用。

    党内法规制度建设要分析新形势下党的领导、党的建设和党的事业面临的新情况和新问题，聚焦当前党的纯洁性、先进性的突出问题，直面长期以来得不到解决的问题，从解决党员干部和群众反映最强烈的问题入手，重点解决制约党的领导和党的建设的最突出问题。

    党的十八大以来，党内法规制度建设基本遵循了“发现问题—解决问题—防范问题”的实践逻辑，有什么问题就解决什么问题，什么问题突出就优先或重点解决什么问题，并按照从大到小、从急到缓、从上到下的思路来解决。

    首先，党内法规制度建设只有树立强烈的问题意识，才能发现问题，调研弄清问题，进而立规解决问题。

    其次，问题的发现来源于实践经验教训，解决问题的制度安排也要靠实践经验来总结。

    最后，党内法规要根据形势发展不断完善，解决新出现的问题，避免脱离实际或滞后于实践。

    四、“把权力关进制度的笼子”是提高党内法规质量的核心要义

    “把权力关进制度的笼子”是提高党内法规质量的着力点和突破口，从价值理性角度解决了良规为何的功能论问题。党内法规制度建设要用矛盾分析法，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，表面上是针对问题的事情，实际是针对搞事情的人，实质上是针对人的权力，重点和关键在于权力制约监督。

    党内法规要把权力纳入制度化轨道，真正做到制度管用、行之有效必须要化繁为简，突出重点，抓住关键点。换言之，不搞面面俱到，针对权力运行的突出问题，不断创新原则、制度和措施。

    一是对象要抓牢“关键少数”。党内法规制度建设既要全方位扎紧制度的笼子，对广大党员提出普遍性要求，更要聚焦领导机关和领导干部特别是高级干部这个“关键少数”，尤其是把对一把手的监督、管理作为重中之重，提出更高更严的标准，进行更严的管理和监督，领导带头，以上率下，层层立标杆和做示范。

    二是手段“既重激励又重约束”。党内法规既要明确用权的正面标准，又要重视追惩违规用权的负面清单，明确哪些能做、哪些不能做的标准，清清楚楚、明明白白，并健全监督、奖惩、保障机制。

    三是规范要“严实硬”。三者互为关联，从严内在要求制度的明确具体，也要求真正起到规范作用；反之党内法规成为硬规范，也必须要求制度的明确，自然要求从严；同时，明确具体的制度如果没有严格执行，没有成为党员干部的硬标尺，也就必然没有严肃性和权威性。

    五、“于法周延、于事有效”是提高党内法规质量的规范逻辑

    “于法周延、于事有效”是党内法规制度建设的基本原则，也是提高党内法规质量的牛鼻子，它从形式理性视角解决了良规如何的方法论问题。于法周延是立足于党内法规的内部逻辑，注重党内法规制度的系统性、衔接性和配套性，于事有效是着眼于党内法规的外部效力，实现党内法规制度的具体管用。于法周延和于事有效是相互统一的，前者是基础，后者是关键。

    一是党内法规的体系化。党内法规制度建设遵循规范主义路径，内在要求建构具有一定逻辑的规则体系，实现结构化的制度安排，通过一致性保证党务关系的明确性、稳定性和可预测性（P6）。党内法规的体系化不仅要在外部与国家法律衔接协调，同时也要在内部进行领域全面、层次分明、结构合理的体系化建设。

    二是具体制度的完备性。党内法规制度建设既要明确根本性原则，又要健全主体性规则、行为性规则和保障性规则，保证制度间的系统性、整体性和一致性，加强配套和衔接，注重环环相扣，做到彼此呼应，形成制度链条，增强整体功能。

    三是规范形式的耦合性。党内法规不是片面追求形式逻辑的封闭自洽系统，但不能因为它具有政治性就用政治修辞而不用规范话语。这就使得党内法规的体例、技术和语言等既要参照立法增强规范性，又不能完全照搬立法忽视政治性，必须符合内在规律和发展逻辑。据此，党内法规可以作为政党与国家抑或政治系统与法律系统的耦合机制。（文章来源：《武汉大学学报（哲学社会科学版）》 ）