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内蒙古科技大学文法学院 李永林
[摘要]在长期的工作实践中，围绕民族区域自治政策与制度的法制保障，乌兰夫从马克思主义的基本立场出发，在民族立法的地位、任务、原则、理念、民族自治权的理解及其实现、民族立法的贯彻执行等诸多方面，提出了一系列富有前瞻性的真知灼见与极具现实穿透力的思想观点。他认为，民族立法要实事求是体现民族特点，应保障民族平等权利与自治权利；民族自治权主要体现在民族自治地方自治机关的自治权，要恰当处理自治权与民族化的关系，重视以资源管理权为重心的经济与财政管理方面的自治权的建构。民族自治权利必须得以有效实现。法规的权威首先来自于法规文本本身的科学和严谨，自身必须有足够的明确性和严密性等等。于当下民族法制建设工作有重要的现实意义。在当代，我们要深入挖掘、吸收借鉴乌兰夫关于民族法制建设的精髓，进一步推进民族区域配套立法并增强可实施性，深入贯彻以宪法、民族区域自治法为统领的法律规范，落实各项民族区域自治权利，以宪法和民族区域自治法为根据，加快民族地区经济社会发展。
[关键词]乌兰夫；民族区域自治；法制思想
一、乌兰夫对我国民族区域自治法制建设事业的主要贡献
乌兰夫对民族法制事业的重要性有深刻认识并利用一切机会、尽一切可能积极推动。新中国成立前，根据内蒙古的情况，乌兰夫主持制定了《内蒙古自治政府施政纲领》和《内蒙古自治政府暂行组织大纲》，这是体现中国共产党民族政策，我国历史上最早制定的关于民族区域自治的地方法规。[1](p.612)这两部法规首次比较具体的体现了中国共产党关于实行民族区域自治的主张，使我国民族区域自治制度基本定型，为民族区域自治制度的法制化奠定了重要基础。[2] 尤为重要的是，《施政纲领》和《组织大纲》关于民族自治地方、自治机关、自治机关的自治权利、民族关系等规定，体现了民族区域自治制度的最基本内容和特点，为建国后在全国其他少数民族聚居区实行民族区域自治提供了成功范例和宝贵经验。[2]
建国前夕，他直接参与制定《中国人民政治协商会议共同纲领》，将民族区域自治确定为新中国的一项基本政策。1952年，当时兼任中央民委副主任的乌兰夫与李维汉同志一起，主要根据内蒙古的民族自治实践经验，领导制定了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要事项作出明确规定。1953年中央民委扩大会议发表了《关于推行民族区域自治经验的基本总结》。乌兰夫对这两个重要文件的制订发挥了重要作用。1954年9月，中华人民共和国第一届人大一次会议通过的新中国第一部宪法，依然是主要根据内蒙古的经验，对民族区域自治制度以专门条款予以明确规定。上述共同纲领、纲要及宪法中民族区域自治条款的提出和内容设计，乌兰夫既是积极倡导者，更是直接参与者。[1](p.612-613)
1954年9月，乌兰夫担任国务院副总理兼中央民委主任，随后领导中央民委根据1954年颁布的《中华人民共和国宪法》中关于民族区域自治的规定开始起草民族区域自治法。由于历次政治运动干扰，民族区域自治法起草工作被无限期的搁置下来，但乌兰夫一刻也没有忘记推动这项工作。1957年8月，乌兰夫在青岛民族工作座谈会总结发言中再次强调，“为要充分实现这些自治权利，需要制定相应的法规和法令。”[3](p.480)
改革开放后，乌兰夫更加重视民族法制工作并积极推进民族区域自治立法。1979年12月，就加强维护少数民族平等自治权利的法制问题，他说，“根据三十年来正反两方面的经验，我们深切地感到，少数民族的平等权利、自治权利和各项民主权利，没有完备的法律保障是不行的。我国法制不够健全，在民族工作方面更突出。保护民族权利的法律、法令，是党的民族政策的具体体现，今后应抓紧制定保护少数民族各项权利的法律。”[4](p.326-327)
主持制定民族区域自治法是乌兰夫民族法制工作经历的最大亮点。乌兰夫对民族区域自治制度不仅有深刻的理论认识，而且有丰富的实践经验，特别是他长期领导民族地区和负责全国民族工作，对全国和少数民族地区的情况有充分了解，工作精神求是执著，由他主持起草《民族区域自治法》，不仅党中央信得过，全国各族人民特别是少数民族人民，也都是十分信任和放心的。[1](p.613)所以，1980年，当时主持全国人大常务委员会日常工作和宪法修改委员会日常工作的副委员长彭真提议，修改《宪法》民族部分和起草《民族区域自治法》的工作，一并由乌兰夫主持。乌兰夫接受主持起草《民族区域自治法》的重要使命后，迅即展开了起草这部重要法律的准备工作。[1](p.582-583) 1983年2月，中央决定成立起草《民族区域自治法》五人领导小组，乌兰夫任组长。他多次亲自主持起草小组会议，解释说明、参与讨论、认真推敲、亲自修改。从1980年开始，四年当中民族区域自治法共改出过20多稿，如果连50年代的8稿计算在内则共30稿，前后共30年。[5]
二、乌兰夫民族法制思想的精髓
（一）民族立法的地位、属性与内容
民族区域自治政策是中国共产党在长期革命建设进程中，把马克思主义基本原理和中国的实际情况相结合为解决民族问题而逐渐形成的基本政策。民族区域自治制度是我国宪法规定的一项基本政治制度。民族区域自治的核心是少数民族当家作主，由自治民族自己管理本民族的内部事务。当家作主的权利表现在政治、经济、文化、财政等各方面。只有在这些方面实现了民族平等，才能真正体现出当家做主权利。[4](p.89、91)民族区域自治政策的贯彻和实施有赖于法制来确认和保障，乌兰夫对此有深刻认识。他说，多年的教训告诉我们，没有完善而健全的社会主义法制的保障，民族区域自治政策是很难落实的。只有加强民族区域自治的法制建设，加强民族法制宣传，并坚决按法律规定办事，才能真正落实民族区域自治政策。因此，这项工作既是当务之急，也是久安之计。[4](p.383)
关于民族立法的地位属性和主要任务，乌兰夫精辟的指出，民族立法工作，要从保障少数民族平等权利和自治权利，加强民族团结、巩固统一和促进民族繁荣和社会主义法制建设的重要方面等来进行认识。[4](p.329)
在我国这样一个封建专制历史漫长、民族关系异常复杂的国度，涉及民族问题、民族地区的立法，自然要遭遇诸多障碍与阻力，乌兰夫对此有深入思考和独到分析。他指出，民族立法工作面临的主要思想障碍，就是长期以来客观存在的封建主义的思想残余——长期以来客观上对少数民族存在的一些认识歧视等。他说，这些封建主义的思想残余，至今还是一副沉重的腐朽顽固的精神枷锁。[4](p.331)
对于民族立法的内容，乌兰夫精炼的概括为三个主要方面：关于保障聚居的少数民族享有充足的自治权利的立法；关于保障散居的少数民族成分享有平等的民主权利的立法和关于保障少数民族享有平等的参与管理国家事务权利的立法。[4](p.337)这些观点，对当今做好民族立法工作的具有极强的指导价值。
（二）民族立法的理念与原则
第一，民族立法既要实事求是，也要体现民族特点。所谓民族特点就是民族个性，就是民族立法要充分考量民族文化、民族习惯和民族历史等各民族的精神气质。另外，民族立法还应善于运用辩证思维，从我国国情和民族地方的实际情况出发，在维护和体现社会主义法制整体性的前提下，充分关照民族地区的差异性，不搞整齐划一的民族立法。尊重并体现民族特点与实事求是不是相互对立的，而是完全有可能实现有机统一。乌兰夫对此有深刻认识。他说，“愈照顾民族特点，愈实事求是，就愈能达到真正的集中统一；反之，不照顾特点，不实事求是，就不能达到真正的集中统一。” [4](p.336)他还精辟指出，在改革中，中央国家机关和多民族省在制定各自有关的政策时，应当遵照民族区域自治法的精神，充分考虑民族自治地方的特点，不搞一刀切。[4](p.461)这些观点今天读来，依然让人觉得贴近实际，务实可行，体现了老一辈民族法制工作开创者对“理想的民族立法”状态的一种热切情怀和殷切期望。
第二，民族立法要体现权利保障理念。切实保障少数民族的平等权利和自治权利是民族立法的主要任务。平等权利和自治权利都是宪法性权利。平等权利是一国所有公民都享有法律上平等的主体地位，是指在政治、经济、社会、文化生活等各个领域具有均等的参与国家事务管理、享有平等的生存和发展机遇的权利。另外，平等权还指公民在权利义务问题上是平等的。“平等”具有多种不同含义，其中最主要的的三层含义是“结果平等”和“机会平等”，“实际平等”与“表面平等”以及“实体平等”和“程序平等”。[8](p.502)平等权利在民族领域的一个重要体现，就是如何处理汉族与少数民族关系。对此，毛泽东同志曾经说，我们着重反对大汉族主义。地方民族主义也要反对，但是那一般地不是重点。[9](p.277)乌兰夫也认为，各民族平等团结，是处理民族关系的基本原则。[3](p.340)
在我国，宪法确立的各民族一律平等原则有三层含义：一是各民族不论人口多少，历史长短，居住地域大小，经济发展程度如何，语言文字、宗教信仰和风俗习惯是否相同，政治地位一律平等；二是各民族不仅在政治、法律上平等，而且在经济、文化、社会生活等所有领域平等；三是各民族公民在法律面前一律平等，享有相同的权利，承担相同的义务。[10]
自治权利是特定族群由于与主体民族在一些方面存在的先天差异而享有的一种保障性权利和增进型权利。自治权利的存在，是为了弥补与人数众多民族在政治、经济、文化等方面存在的客观差异而形成的事实上的发展性权利。自治权利有整体意义与个体意义之分。作为整体性权利，自治权利意在强调某一族群所享有的具有普遍性意义的权利。作为个体性权利，是指作为实行民族区域自治的族群个体享有的“额外”的公民权利。早在1950年代，乌兰夫就认识到，自治权利充分、正确的行使，就能够充分发挥各自治区的积极性和主动精神，就能够加强民族的团结，从而使实行区域自治的民族得到充分的发展。对于这些自治权利，都应平等地享有。[3](p.224)乌兰夫认为民族立法应该在这两大方面着力推进落实，“民族立法工作的灵魂，是要切实保障国内所有少数民族享有真正的平等权利和充足的自治权利。” [4](p.337)
（三）民族自治权的内涵及其实现
民族区域自治地方通过设立自治机关行使自治权是民族区域自治制度的核心内容。乌兰夫对此也多有深入思考。
第一，民族自治权主要体现在民族自治地方自治机关的自治权。自治权就是自主权，即民族自治地方自治机关的自主权。“民族自治地方的自治权利，总的说来，就是自治机关有权管理本地方和本民族内部事务的权利。” [3](p.479)乌兰夫很坦率地指出，没有充足的自治权，民族自治地方就名不副实；有了充足的自治权，民族自治地方才算是真正实行了民族区域自治。[4](p.337)“在一切地发现问题上，民族自治地方应该有充足的自治权才对。” [4](p.341)基于这样的认识，乌兰夫在领导制定民族区域自治法时，对自治机关的自治权内容进行了扩充。1952年制定的《民族区域自治实施纲要》关于自治机关自治权的规定有11项条文，《中华人民共和国民族区域自治法》关于自治机关自治权的规定则有27项，增加一倍还多。[11]在乌兰夫看来，民族自治地方的自治权内容，主要包括制定自治条例、单行条例等地方民族法规的权利以及民族自治地方主体民族的干部使用和配备、语言文字使用及财政经济等方面的权利。
第二，要恰当处理自治权与民族化的关系。民族化是行使自治权的必要条件。我党领导人向来重视民族区域自治中的民族化问题。早在1950年代新中国建立初期，周恩来就强调，“既然承认各民族的存在，而我们又是多民族的国家，民族化问题就必须重视。因为经过民族化，民族自治权利才会被尊重。例如，民族的语言文字，就要尊重它。没有文字的，要按照本民族的意愿帮助他们创造文字。在民族自治地方，主要民族的文字应该成为第一种文字。既然是民族自治，就要培养民族干部。既然承认民族，各民族的风俗习惯就要受到尊重。这些就是民族化。如果不重视这些民族化的问题，就不符合我们建立社会主义民族大家庭使各民族共同繁荣的政策。”[12]
在乌兰夫看来，民族化的主要体现，是干部民族化和民族语言文字的使用。首先，干部民族化问题，他认为首要的问题是自治机关干部的民族化。 “这就是说，自治机关的主要领导职务，必须由实行区域自治的民族的人员担任；在自治机关的组成人员中，实行民族区域自治的民族的人员必须占有和当地主体民族的地位相称的比例，虽然我们不可能也不应当给所有自治机关规定一个统一的民族干部比例，但是在任何情况下，以实行区域自治的民族人员为主必须体现出来。” [4](p.339)他还认为，实行民族化的单位，不止自治机关。民族自治地方的其他机关和团体，凡是需要体现自治权的，也都应当实行干部民族化。[4](p.340)这些观点，体现了乌兰夫对民族区域自制度核心要义的深刻认识和宽阔视野。
其次，乌兰夫对少数民族干部的使用也有独特认识。他认为，对少数民族干部应当大胆使用，克服掉一些不必要的顾虑，因为“经过几十年革命和建设的实践，在党的培育下，已经成长出大批有觉悟、有才干的少数民族干部。他们能够把自治机关的工作担子挑起来，应该让他们去挑起来，不要前怕狼、后怕虎。[4](p.340)乌兰夫对民族自治权的深刻认识特别是对民族干部的配备使用的观点，被后来的民族区域自治法充分吸收。例如我国民族区域自治法第十八条规定，民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中，要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。乌兰夫的这些观点和思想，在当代依然有很强的现实指导意义。
最后，必须重视民族语言文字的使用。乌兰夫对民族语言文字的地位问题也有深入思考。他说，我们坚持民族平等，首先就要坚持语言完全平等。民族语言文字在民族发展过程中的作用是不能低估的。语言是人类思想最直接的现实表现，是人们最重要的交际工具。
第三，重视以资源管理权为重心的经济与财政管理方面的自治权的建构。民族立法的主要任务之一，就是要调整上级国家机关与民族自治地方的利益关系，要在矛盾的焦点上画杠杠。[13]在这方面，资源管理权是个复杂敏感的焦点问题。在当时的内蒙古，资源管理权的一个直接体现就是明确草原的所有权。乌兰夫直言不讳地说，“农民对耕地有集体所有权，牧民对草原没有集体所有权，这显然是不合理的。牧民使用的草原，可以而且应该经立法程序确认为集体所有。” [4](p.343)
第四，民族自治权利必须得以有效实现。通过宪法法律规定权利的类型和内容相对容易，如何把纸面上的权利落到实处从而转化成现实权利，这更为重要和关键。在此其中，上级国家机关是否尊重民族自治地方自治机关行使自治权利，是民族自治地方自治机关能否实现自治权利的前提条件和关键所在。[14]对此，乌兰夫在1980年代初曾经有过很直率的表达。他说，当前少数民族干部群众的要求，主要有要求按照国家宪法和有关法律的规定享有自治权利，自主管理本民族、本地方事务，一切工作都从本民族、本地方的实际出发；他们不同意搞成“自治不自治一个样”，不赞成在工作上和其他民族地区“一刀切”。另外，他们要求在国家统一的经济制度和财政制度下，妥善保护和合理开发本地方的自然资源，维护本民族、本地方的经济权益，合理解决农牧矛盾、场社矛盾以及上级企业和民族自治地方的矛盾。他们要求抢救和清理民族文化遗产，使用和发展民族语言文字，繁荣民族文化，尊重他们的风俗习惯和宗教信仰。[4](p.375、276) 30多年后再审视这些观点，依然发人深省、意义深远。
（四）民族立法的有效实施
第一，法律权威来自文本的科学严谨。法律的权威来自于人民的内心拥护和真诚信仰。乌兰夫对维护涉及民族问题的社会主义法制的权威，发表了一些颇具见地的观点。譬如，他认为法规的权威首先来自于法规文本本身的科学和严谨，自身必须有足够的明确性和严密性。“制定有关民族问题的法规，是非要分明，赏罚要严明。” [4](p.347)另外，要高度重视加强民族法规的实施监督工作，“要监督国家行政机关、审判、检察机关，企事业单位及国家机关所有工作人员和一切公民遵守有关民族问题的法规。违反全国通行的法规，固然是违法行为，违反民族民族自治地方制定的法规，同样是违法行为。” [4](p.348)乌兰夫还有一个非常精彩的论断：上级的指令，如果违法，就是无效的，下级有权抵制。[4](p.348)这是非常可贵的权力必须服从于法律的现代法治思想。须知，乌兰夫作为民族法制工作的奠基人，能在1980年代初——我国新时期社会主义法制建设蓬勃初兴的阶段，就具有这样在我们这个时代已已然属于常识的法治观点，十分令人感佩。在乌兰夫发表这个观点25年后的2005年制定颁布的公务员法一条类似规定，让我们依稀寻见乌兰夫30多年前提出的“上级违法指令下级有权拒绝”这一超前的法治观点。
第二，法律的实施与法律的制定同等重要。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行” [15]“法令行则国治，法令弛则国乱。”[16]美国著名法学家社会法学派的代表人物霍姆斯大法官曾经说，法律的生命不在于逻辑而在于实施（The law of life lies not in logic but in practice）。法律制定出来之后，如果不能在实践中得以很好的实施，这部法律制定的意义其实就不存在了。
在长期的民族法制工作实践中，乌兰夫对法律实施问题有深入思考，在实践中特别关注法律特别是《民族区域自治法》的实施。他是从社会主义建设的高度来看待民族区域自治法的实施。“历史的经验告诉我们，要使社会主义建设顺利发展，必须一手抓建设，一手抓法制。对于实施民族区域自治的地区来说，抓建设，主要是抓发展生产，脱贫致富；抓法制，则主要是抓民族区区域自治法的贯彻实施。” [4](p.458)民族区域自治法一制定出来，他就组织人员起草了《民族区域自治法》宣传大纲，[1](p.618)努力提升这部法律的知晓度。另据习仲勋回忆，“连续几年他都在全国人民代表大会上讲这个（民族区域自治法实施）问题。前年（1987年）8月，乌兰夫和我率领中央代表团参加内蒙古自治区成立40周年庆祝活动时，他反复强调贯彻执行《民族区域自治法》，保障民族自治地方充分享受法律赋予的的自治权利。” [6](p.19-20)
针对民族区域自治法实施中出现的一些新问题，乌兰夫认为要加强民族区域自治法的学习宣传工作，特别是领导干部要带头学习，要在全社会形成学习贯彻民族区域自治法的浓厚氛围，使人们认识到，这部法律不仅仅是关于民族地区的，而是要深刻认识到这部法律是正确处理国家与自治地方、汉族同少数民族、少数民族和少数民族之间的关系问题的基本法律，[4](p.460)其重要地位和意义不容低估。
在生命的最后一段时间，乌兰夫仍然心系《民族区域自治法》的贯彻实施问题。他不仅常向身边工作人员询问贯彻实施情况，还提出贯彻实施的一个重要方面是把《民族区域自治法》具体化，要求各自治地方都能尽快地制定制定符合当地实际的《自治条例》和《单行条例》，真可谓是为制定、实施《民族区域自治法》鞠躬尽瘁。[1](p.618)乌兰夫关于民族区域自治法实施的若干论述，反映出他对民族区域自治法的深厚情怀，反映出他对通过法律保障民族区域政策切实得以落实的德无限厚望。
三、乌兰夫民族区域自治法制思想的当代价值
新中国成立特别是民族区域自治法颁布以来，乌兰夫等同志开创的我国社会主义民族法制事业取得重大进展，已初步形成了宪法与民族区域自治法为统领， 一批相关法律、行政法规为支撑，自治条例、单行条例等自治法规为主体，相当数量的政府规章为补充的社会主义民族法制体系。目前，我国现行有效的法律、行政法规中，共有115件法律、47件行政法规涉及民族问题规定。尤其是2005年国务院若干规定颁布后，国务院各有关部门配套规章、措施办法制定工作进展加快。民族自治地方共制定和修改自治条例262件，现行有效的139件；制定单行条例912件，现行有效的698件。[7]
在当代，我们研究发掘乌兰夫民族法制建设的思想，就是要发挥乌兰夫跨越时空、勾连往昔的民族法制思想的当代价值，更好地指导推进当下的民族法制工作。
第一，进一步推进民族区域配套立法和补充规定，增强可实施性。民族区域自治法是国家基本法律，其法律位阶、调整对象决定了其中许多规定原则性、宣示性比较强。制定与之相配套的较为完备的法规规章和政策措施，是民族区域自治法顺利实施的基础和关键环节。[7]乌兰夫曾经讲过，民族自治地方的自治机关制定自治条例和单行条例，是加强民族区域自治的法制建设的重要措施。[4](p.338)“任何一个民族自治地方都有自己的个性问题，这些个性问题不是单凭全国通行的法规所能解决的，而是要由民族自治地方另立法规去解决的”。[4](p.347)他还强调，民族区域自治地方立法要主动去搞，不要迟疑观望。“……宪法给了你这个权利，让你制定自己的自治条例和单行条例，你动手制定好了。请上级审查通过，这不是名正言顺吗？” [4](p.339)截至2015年12月，民族自治地方共制定现行有效的自治条例和单行条例837部，[7]对落实民族区域自治政策，保障少数民族合法权益，促进民族地区经济社会发展及维护地区社会稳定发挥了积极而重大的作用。但是，根据民族区域自治法第七十三条和2005年颁布的国务院若干规定第三十四条规定，目前国务院还有相当一些部门没有制定实施民族区域自治法的配套性文件。各省区市中，只有云南、湖北等14个省市制定了实施国务院若干规定的地方性法规或政府规章；155个民族自治地方中还有5个自治区、5个自治州和6个自治县未制定自治条例。配套法规不健全是民族区域自治法贯彻执行难的一个最主要的原因，也影响了民族工作的法制化、规范化进程。[7]国务院各部门已有的一些规范性文件存在原则性强，可操作性不够的问题，一些部门出台的规定还只是零散的政策措施。特别是在财政转移支付、基础设施项目安排、投资政策、教育卫生文化等基本公共服务、税收优惠等方面，还缺乏更具刚性约束力的部门规章。[7]此外，既有民族自治地方制定颁布的单行条例内容覆盖面偏窄，主要集中在教育科学文化卫生等方面，诸如财政、税收等方面的立法明显薄弱，凡此种种都需要抓紧改进相关工作。
第二，深入贯彻以宪法、民族区域自治法为统领的法律规范，落实各项民族区域自治权利。坦率的说，如今，有些时候、有些地方和部门，依然客观地存在着对民族区域自治制度地位认识不清、对民族自治地方特点关注不够、对民族地方与一般地方的差异意识薄弱等现实问题。这都无不表明民族区域自治政策、民族区域自治制度有效落实的必要性和重要性。
坚持和完善民族区域自治制度，最重要的是贯彻实施好民族区域自治法，最关键的是落实宪法法律规定的各项自治权利。具体到当下，就是要在民族区域自治法的框架下，全面贯彻民族平等和保障各项自治权利，加强民族干部队伍建设，按照党中央关于生态文明体制改革总体方案和民族区域自治法等法律的规定，尽快制定和完善民族地区生态保护补偿、资源开发补偿等具体法规政策措施，维护建设好民族自治地方的生态环境等等。
第三，以宪法和民族区域自治法为根据，加快民族地区经济社会发展。民族区域自治法规定，国家和上级人民政府应当从财政、金融、物资、技术、人才等方面加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度，帮助贫困人口尽快摆脱贫困状况，实现小康。当前，民族自治地方整体经济实力弱，基础设施建设滞后，贫困问题突出，边境地区建设亟待加强，这些都需要实实在在的落实民族区域自治法的相关内容，明确主体责任，加快问题解决进度。惟其如此，才能显现我国民族区域自治政策的独特优势和社会主义制度的优越性，方能不辜负乌兰夫等社会主义民族法制事业的奠基者们的殷殷期望。
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[15][明]张居正.请稽查章奏随事考成以修实政疏[M].
[16][汉]王符.潜夫论•述赦[M]
（李永林，内蒙古科技大学文法学院教授，本文为刊于《内蒙古社会科学（汉文版）》2017年第2期，转载请注明出处，违者追究其法律责任）