完善党内法规体系建设的两个重要支点

施新州

党的十八届四中全会提出“建设中国特色社会主义法治体系”总目标,其中一个重要环节就是要“形成完善的党内法规体系”。十八大以来,中央制定或修订了至少57部党内法规,占到现行150多部中央党内法规的三分之一以上,为构建完善的党内法规体系奠定了坚实基础。十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》(以下简称《准则》)和《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》),是党的制度建设史上坚定推进全面从严治党的重要里程碑,是构建完善党内法规体系的重要基础。这具体体现在三个方面:一是为党内法规体系的建设明确了目标,二是设置了完善党内法规体系的两个维度,三是为构建党内法规体系提供了具体路径。

形式理性和实质理性:规范党内政治生活的逻辑依据

按照法的形式理性的一般理解,构建完善的党内法规体系就是要构建一套包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则在内,错落有致而且内容完整的关于程序和规则的规范系统。然而,这仅是其中一个方面,法的实质理性则是构建完善党内法规体系的另一方面,即根据党的基本属性、奋斗目标、根本宗旨和组织原则来制定党内法规。无论是实现党内法规的形式理性还是实质理性,都要通过制定完备且适用的程序和规则,来实现党内政治生活的制度化、规范化、程序化。

准则是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出的基本规定,在党内法规体系中位阶比较高,仅次于党章。开展严肃认真的党内政治生活,是中国共产党优良传统和优势所在,是保持旺盛政治生命力的前提。

新形势下,在系统总结党长期开展严肃认真的党内政治生活的历史经验,分析党内政治生活中存在的突出问题及其危害的基础上,十八届六中全会通过的《准则》,明确了加强和规范党内政治生活的方向、目标、原则、任务、重点和关键举措。《准则》客观上把党章关于党内政治生活的要求具体化,把改革开放以来特别是近年来党中央出台的重要文件和党内法规中关于党内政治生活的有关规定和要求系统化。从具体规定来看,它明确把坚定理想信念作为开展党内政治生活的首要任务,把坚持党的基本路线作为正常开展党内政治生活的根本保证。规定加强和规范了党内政治生活的重要目的是“坚决维护党中央权威”以保证全党令行禁止,重要任务是“建设廉洁政治,坚决反对腐败”以“保持清正廉洁的政治本色”等。这就把党的基本属性和根本宗旨进行了更为明晰、具体的界定,并提出了可操作的措施和要求。

《条例》是对《准则》的具体保障。条例本来是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出的全面规定。但十八届六中全会通过的党内监督条例总结了十八大以来党的监督经验、体制改革和机制创新,特别强调加强对各级党组织和领导干部,尤其是对主要领导干部的监督,抓住了加强和规范党内政治生活的关键环节,是正常开展党内政治生活的重要保障。

观念和制度:完善党内法规体系的两个维度

按照《中国共产党党内法规制定条例》的界定,党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党内法规体系建设是党的制度建设范畴,但通过具体程序和规则的制定和实施,保证所有党组织和党员接受并践行党的指导思想和政治理论,这就涉及党的思想建设范畴。观念和制度是完善党内法规体系的两个维度,前者体现为制度的精神和价值,后者也必须维护和保障前者的要求。

思想建党是中国共产党的优良传统和政治优势。1929年12月古田会议通过的《中国共产党红军第四军第九次代表大会决议案》,就提出要“教育党员用马克思主义的方法去作政治的分析和阶级势力的估量,以代替唯心方法的分析和估量”,而“唯一的是使党员的思想和党内的生活都政治化、科学化”。这是党第一次以政治决议的形式,规定了对思想建设和党内政治生活的要求。

随着1938年毛泽东同志提出“党内法规”这一概念,党的六届六中全会又通过了《关于各级党委暂行组织机构的决定》《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等重要文件,党的制度建设进一步规范化。随后的“延安整风”实践也形成了诸多好的制度和规定,在思想建党和制度治党有机结合方面无疑是一次创举。

在新形势下,要形成完善的党内法规体系,必须观照观念和制度两个维度,这两个维度是事物的一体两面,不可偏废。《准则》和《条例》直接反映了当前进一步完善党内法规体系的观念和制度要求,具体体现在坚持思想建党和制度治党的紧密结合。例如,《准则》和《条例》都秉持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神。前者还明确要求全党必须毫不动摇坚持马克思主义指导思想,把马克思主义理论作为必修课,系统掌握马克思主义基本原理,目的是与加强和规范党内政治生活在本质上始终一致,根本要求是坚持全心全意为人民服务的根本宗旨并“保持党同人民群众的血肉联系”。《条例》第五条规定了党内监督的主要内容,其中包括遵守党章党规,坚定理想信念,践行党的宗旨,模范遵守宪法法律情况,以及维护党中央集中统一领导,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,贯彻落实党的理论和路线方针政策,确保全党令行禁止情况等。这都是在制度上维护理念和价值的重要体现。

继承与创新:优化党内法规体系的具体路径

为保持自身的先进性、纯洁性和政治活力,中国共产党始终根据世情、国情和党情的变化,不断进行组织结构和行为方式的调整以增强适应性。为此,规范党组织活动和党员行为的党内法规及其体系,也需要不断地进行修改废止,这也是党内法规体系不断优化的过程。《准则》和《条例》都是在相应法规在十几年和三十多年实践基础上的经验总结和提炼升华,既是一种继承,又是一种创新,但二者所采取的方式却是不同的。

新形势下的《准则》是对1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》(以下简称“1980年准则”)的创新和发展。1980年准则是在“文化大革命”结束后制定的,“对实现政治上、思想上、组织上、作风上的拨乱反正和全党工作中心的转移,促进党内的团结统一、保证改革开放和社会主义现代化建设顺利进行”功不可没。即便在当前,对我们严肃和规范党内政治生活、弘扬党的优良传统和作风仍具有重要现实指导意义。《准则》“重申了1980年准则的主要原则和规定”,同时也有创新和发展。在具体内容上,加强和规范党内政治生活的重要手段是“开展批评和自我批评”,重要举措是“加强对权力运行的制约和监督”;而且规定“严明党的政治纪律”是党内政治生活的重要内容,“坚持正确选人用人导向”是严肃党内政治生活的组织保证,并明确提出要“严格党的组织生活制度”这一党内政治生活的重要内容和载体。《准则》与1980年准则相互联系且一脉相承,并没有因为前者的出台而声明废止后者。

《条例》是对自2003年12月颁布施行的《中国共产党党内监督条例(试行)》(以下简称“试行条例”)的修订。随着形势任务的发展变化,试行条例与新实践、新问题和新要求不相适应,在继承试行条例的经验基础上必须要有所创新和发展,例如《条例》就党的中央组织的监督单独设置了一章,强调了严格遵守党的政治纪律和政治规矩,对中央政治局的民主生活会也进行了具体规定,等等。《条例》是对试行条例推陈出新的结果。

综上所述,加强和规范党内政治生活、加强党内监督,都是新形势下加强党的建设十分重要的课题,《准则》和《条例》对加强和规范党内政治生活、加强党内监督、全面提高党的建设科学化水平有着重要而深远的现实意义,是形成完善党内法规体系的两个重要支点。

      (文章来源：《中国社会科学报》2016年12月09日第5版   作者系国家法官学院教授)