完善政府购买社会组织服务制度

易承志

提供公共服务是政府承担的基本职能。随着社会公众对公共服务需求的不断增长，加之理论上将公共服务的提供过程区分为供应和生产两个环节，政府向包括社会组织在内的其他主体购买公共服务具备了实践与理论上的可行性。社会组织具有的目标公益性和服务专业性更是使得其在特定公共服务的生产方面具有优势。

近年来，各地政府越来越多地向社会组织购买包括养老、助残、文体科普、妇幼保护、法律服务、医疗卫生、教育培训、环境保护、社区服务、专业帮教等在内的公共服务。政府购买社会组织服务也被视为转变政府职能、创新社会治理、增强民生保障的重要抓手。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，推广政府购买服务，要求适合由社会组织提供的公共服务交由社会组织承担。2013年9月，国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《意见》），明确将政府购买社会组织服务作为推进政府职能转变和社会治理创新的重要抓手予以强调。但在实践中，政府购买社会组织服务的制度还不完善，仍然存在着一些问题。

一是制度的权威性不高。虽然2002年颁布了《中华人民共和国政府采购法》，但它实际上规范的是面向政府自身提供的服务而非面向社会公众提供的服务。而由财政部制定的《政府采购品目分类表》和《政府采购品目分类目录（试用）》，均没有将向社会公众提供的公共服务包括在内。《意见》对政府向社会力量购买服务的内容进行了具体列举，在一定程度上弥补了法律法规规定的不足，但仍存在规范的层次性不高和权威性不足的问题。各地在政府购买公共服务的目录制定、内容选择和程序规定方面，缺乏统一标准，随意性较大。

二是制度的体系性不强。制度包括正式规则和非正式规则，只有形成一个由正式规则和非正式规则相互衔接、相互配套、相互支持的有机体系，才能真正有效发挥作用。当前政府购买社会组织服务的制度尚未形成一个有机的体系，一些地方的正式规则与反映在组织惯例、文化、价值观中的非正式规则格格不入，难以得到非正式规则的支持。而在正式规则体系里，当前发挥作用的主要是一些位阶较低的规范性文件，而位阶较高的法律法规等制度形式仍然缺乏，难以形成上下衔接、相互配套的统一体系。

三是制度的完整性不够。这是针对制度规范的内容而言的。首先，在谁购买即购买主体的资格方面，规定还不够明确。根据《意见》的规定，购买主体包括行政机关、参照公务员法管理的具有行政管理职能的事业单位、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，而关于人大、法院、检察院等国家机关和党的机关是否属于采购主体尚不够明确。其次，在向谁购买即承接主体方面，现行政府采购制度只注重不同社会力量按同一标准竞争，在很大程度上忽略了不同服务内容的差异属性以及企业和社会组织由于组织性质的不同而在特定公共服务的生产上具有不同的优劣。再次，服务绩效评估机制方面存在缺失，过于依赖社会组织的自我评估，评估的客观公正性和效果难以保证。

基于上述不足，要适应并推进政府购买社会组织服务的实践，就必须加紧推进政府购买社会组织服务的制度建设，构建政府购买社会组织服务的制度体系。

第一，推进政府购买社会组织服务的立法工作，增强制度的权威性。当前，政府购买社会组织服务的目录、内容、方式等方面之所以在实践中缺乏统一的标准，随意性非常大，一个至关重要的原因就在于缺少法律法规的规范。建议抓紧制定一部《政府购买公共服务法》，对政府购买公共服务的目标、方式、内容、程序进行明确规定，并且对政府购买社会组织服务进行专门规定。在《政府购买公共服务法》一时难以出台的情况下，也可考虑对《政府采购法》进行修改，补充政府购买公共服务的内容，以适应当前政府购买社会组织服务实践的需要。

第二，促进政府购买社会组织服务正式规则和非正式规则的互嵌，增强制度的体系性。要保证政府购买社会组织服务的正式规则在执行中不走样，就要促进政府购买社会组织服务正式规则和非正式规则的互嵌，增强正式规则和非正式规则的相互衔接、相互配套和相互支持。其一是要求政府购买社会组织服务的正式规则嵌入地方性知识中，既超越于非正式规则，又能兼顾非正式规则而不与其脱节。其二是要求正式规则体系内的全国性法律、法规、规章和地方性规范文件上下衔接、密切配合、协调合作，增强政府购买社会组织服务的体系性。

第三，构建内容全面的政府购买社会组织服务制度体系，增强制度的完整性。首先，从制度上明确购买主体的资格。当前，《政府采购法》对购买主体的规定具有一定的弹性和适应性。建议在保留一定弹性空间的基础上，采取具体例举法，将人大、法院、检察院等行政机关之外的国家机关和党的机关纳入进去。其次，规范政府购买社会组织服务的准入制度。在选择政府购买社会组织服务的承接主体方面，既要坚持公平竞争的原则，不得对承接主体实行差别化歧视，又需要考虑到服务内容和承接主体性质的差异，对于养老助残、社区矫正、法律援助等特定领域，在同等条件下优先向社会组织购买。再次，在制度上规范政府购买社会组织服务的内容。不属于政府职能范围的、必须由政府直接提供的（如国家安全、政府决策、司法审判等）、政府提供在效率上明显高于市场供给的服务事项，不应列为购买内容。因此，对于可以列入购买范围的公共服务内容和不能列入购买范围的公共服务内容，应该进行梳理并具体在政府购买社会组织服务的相关制度上进行明确规定，以免造成各地实践上的误解和随意性。最后，完善社会组织服务绩效评估机制，对评估主体、评估指标和评估流程进行科学的设计。评估主体除了政府之外，还应该包括作为消费者的社会公众和第三方评估机构，其中社会公众的满意度在评估意见中应该得到充分的反映。社会组织的自我评估一定要按照科学的标准严格进行。在评估指标的设计方面，应力求科学、涵盖全面，在权重赋予上应该合理，严格遵循明确性、具体性、可行性、现实性和时效性等评价指标设计原则。在评估流程方面，应该将事前、事中和事后评估有机地结合起来。其中，事前评估着重对购买资金的合理性、购买内容的具体属性、承接主体的组织性质和资质进行具体评估，以帮助科学选择承接主体；事中评估着重分析承接主体生产服务的数量和质量、服务接受者的满意度等方面，以及时发现和解决服务生产中的问题；事后评估侧重考核承接主体服务的整体绩效，以合理确定激励方案。

    （文章来源：《中国社会科学报》2016年04月27日第7版  作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）