公共财政支持普惠性幼儿园：基于学券制分析框架的中美比较

 

彭湃 俞文

内容提要：利用公共财政来支持普惠性幼儿园，不仅在经济学理论上具有合理性，对实现我国学前教育中长期规划目标也具有重要的实践意义。美中两地(佐治亚州、深圳市)均采用受管制的准学券制，综合利用财政工具、管制措施和配套服务来支持普惠性的学前教育。通过比较分析和初步评估，发现佐治亚州Pre-K项目在降低家庭教育成本负担和保障教育质量上卓有成效，而深圳市的普惠园项目在教育公平和教育供给上改进颇多。建议普惠园项目加大财政投入力度直接补贴教师并提高教育质量。

　　关 键 词：普惠性幼儿园 学券制 学前教育 教育财政

　 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出，到2020年我国要基本普及学前教育。要实现这个宏伟目标，必须坚持学前教育普惠性和公益性的定位。国际经验显示，没有公共财政投入，学前教育将面临着极大的发展风险。我国共有近20万所幼儿园，其中民办幼儿园占67%，招生数超过50%[1]。在很多城市，民办幼儿园的数量以及招生数已经占绝对主体地位。而公共财政一般采用倾斜性的分配体制，仅支持为数极少的公办幼儿园。财政资金分配不公平，使用效率不高[2]，大力发展公办幼儿园还面临着布局、编制等诸多难题。而大量民办幼儿园由于缺乏财政支持，保教质量不尽如人意。国家财政支持幼儿教育已经成为世界发展趋势[3]。因此，对于这些城市，有必要积极扶持达到办园标准、面向大众、收费较低但有质量的普惠性民办幼儿园。那么，公共财政如何支持普惠性幼儿园？如何从学理角度来分析和评估这样的财政投入政策？本文使用学券制的分析框架，以美国佐治亚州的Pre-K项目以及中国深圳市的普惠性幼儿园项目为例进行比较分析，为实施类似财政政策的地方提供参考。

　　一、公共财政支持学前教育普及的合理性

　　(一)作为消费的学前教育

　　从经济学角度看，幼儿园增加一个幼儿的边际成本不为零，也完全可以排除其他学生入园接受教育，因此学前教育不具有纯公共产品的特点，即消费上的非排他性和非竞争性[4]。很多经济学家认为教育是“公共提供的私人产品”(如斯蒂格利茨)[5]或者是“私人产品”(如罗森)[6]。私人产品本应由市场提供效率才最高，但学前教育如果完全由市场提供，必然会出现两极分化现象，即经济能力强的家庭会让子女接受质量较高、但价格也较高的服务；而经济能力弱的家庭要么选择接受价格较低但质量也较低的服务，要么选择不接受学前教育。此外，一些家庭尤其是弱势阶层的家庭并不了解学前教育的重要性，在教育问题上比较短视，让子女接受学前教育的意愿不足，政府基于父爱主义应该给予这些家庭支持。因此，由公共财政来承担部分或全部的学前教育成本，有利于改善不利地位家庭子女的学前教育机会，促进教育公平。这对于普及学前教育的目标是有利的。

　　(二)作为投资的学前教育

　　弗里德曼认为，儿童所受的教育能促进稳定和民主的社会而增加他人的福利，有较大的“邻近影响”[7]，因而能产生社会收益。这也是公共财政支持学前教育的理由。政府投资学前教育，是一种合算的公共投资。首先，普及学前教育能提高家庭中女性的劳动参与率，增加社会产出和税收。其次，普及学前教育，尤其是投资于不利地位的儿童，能提高他们未来的生产率和收入，减少补偿教育的成本，减少犯罪和公共补助。巴雷特的荟萃分析显示，增加公共投资于普及性学前教育项目能够产生很大的教育、社会和经济收益。精心设计的学前教育项目能改善长期的学业成功，包括更高的成就测试分数、更低的留级率和特殊教育率、更高的教育获得。有很强的证据表明经济不利的儿童从学前教育中收获了长期收益，但其他背景儿童也在受益[8]20。如果学前教育项目只针对弱势群体(比如美国的Head Start)或只针对具有较强经济地位群体的子女(如贵族幼儿园)，有可能会导致社会隔离。

　　二、学券制分析框架

　　(一)学券制的含义及特性

　　学券是由政府用公共财政支付的教育凭证。学券制指的是这样一种公共教育财政投入机制：家长从政府获得学券，自由选择并向受许可的教育机构支付子女的学费，教育机构持学券从政府获得资金。有关学券制的讨论基本来源于弗里德曼的经典著作《资本主义与自由》中的有关建议。他承认教育存在正的外部性，但他并不认为由政府掌管学校、直接提供教育服务是正当的。他认为教育服务的生产和分配应当交给市场，强调自由选择和竞争。学券制就是一种“政府投入”和“市场机制”的结合，与传统的政府垄断办学、学生强制就近入学相比，学券制可以增加父母自由选择教育机构的可能；能促进教育机构之间的竞争、提高整个教育系统的质量和运作效率。与完全的教育市场化相比，学券制的优势在于保障弱势地位儿童的受教育权利。

　　(二)学券制的评估框架

　　列文提出了评估学券制的四个经验准则[9]。一是选择自由度，指的是家长在不同教育机构中进行选择的自由度。二是生产效率，指的是给定成本时的最大产出。三是公平程度，指入学机会的平等，即不同阶层的家庭接受学前教育机会的平等度。四是社会凝聚力，指的是不同背景幼儿的共同教育经历。这四个经验准则综合考虑了学前教育的经济和社会影响，但这些影响很多是理想状态下的间接影响甚至长期影响，直接用于评估的难度较大。此外，这些准则是将学前教育作为一个“黑箱”来看待的，难以深入学前教育的内部。因此，评估准则需要在此基础上改进。

　　笔者认为，评估学券制可以根据以下五个“度”来开展：1)家庭负担教育成本的降低程度；2)教育供给的增加程度；3)教育质量的保障程度；4)教育公平的改进程度；5)家长选择自由的增加程度。这五个“度”既考虑了学券制的经济学和社会学意图，又能紧密结合学前教育的实际，可以运用这五个“度”对政策初步评估。当然，在不同的经济社会背景中，这五个度的相对重要性排序是有差异的，因此不能简单地将五个“度”直接比较。此外，对于同一个“度”而言，在不同的情境中含义也有差异。比如对于教育质量的保障度，在发展中国家，提升教师工资与加强硬件设施建设可能更重要，而在发达国家可能与教师专业发展和课程标准执行关系更大。

　　(三)学券制的政策工具

　　学券制在实施中有着三种不同维度的政策工具：财政、管制以及支持服务[9]。这些政策工具的设计影响着前述五个“度”的实现程度。

　　财政工具指的是学券的额度大小、如何分配(即谁有资格获得学券)、教育机构是否能在学券外征收额外的学费。一般来说，政府提供的学券额度越大，对幼儿园儿童的补贴越多，就能吸引更多潜在的学前教育服务机构以增加供给，这对于降低教育分担成本和提高选择自由度有利；在增加额度的同时，如果学券资金能真正用于教育上，而不是转化为投资者收益，对于教育质量的提升也是有益的。对于学券的分配而言，如果学券是普惠性的，即不管家庭穷富均能获得，那么可能会造成浪费以及成本的增加，可能不利于公平；如果学券只分配给贫困家庭，那么显然是能促进公平的。对于教育机构能否再征收学费，如果允许收取且额度较大，那么可能不利于公平。

　　管制措施指的是政府所设置的准入资格、办学要求、补助使用规定，比如有关教师任职资格和师生比方面的要求，有关课程的要求等。管制得越细致越全面，对于提升教育质量一般而言是有益的，对于整体提升教育公平水平也是有益的。但管制过于繁琐和标准化，也可能造成幼儿园千园一面，降低家长选择自由度。如果准入资格过高，会造成幼儿园进入门槛高；如果管制压力过大，可能会导致幼儿园退出学券制，这两点都影响供给和需求满足程度。

    支持服务指的是政府为实施学券制而提供的服务，主要包括信息公开和校车服务。全面丰富的支持服务有利于家长掌握信息、合理选择幼儿园、降低择园的难度和成本，因而能够改善选择自由度。但校车服务如果收费过高，会提高家庭负担的教育成本，也会影响教育公平的改进程度。

    三、两地各政策维度比较

    在实践中，由于存在诸多约束，学券制并不能完全按照严格的学术定义来实施，而是由地方政府根据具体的情形以及目标的侧重点设计不同的政策工具，是受管制的准学券制。比如由补贴家庭变成直接补贴幼儿园，对幼儿园实行学费限价等等。美国佐治亚州的Pre-K项目和我国深圳市实施的普惠性幼儿园项目①均属于这种受管制的准学券制。

    佐治亚州的Pre-K项目于1995年开始全面实施，其目的在于为4岁的州住户儿童提供至少180天(每天6.5小时)的高质量学前教育服务，为他们上学前班(Kindergarten)做好准备。Pre-K项目是美国各州中首个普惠性的学前教育项目，曾获得哈佛大学肯尼迪政府管理学院授予的美国政府最佳创新奖。该项目实施已经有20年，制度建设比较成熟，整体质量在美国50个州中排名前四。目前佐治亚州有约60%的4岁儿童参与了Pre-K项目。Pre-K项目是在当时州长的策划和直接领导下实施的。州早期照顾与学习部(DECAL)就是为了顺利推行该项目而专门设立的部门。深圳市的普惠性幼儿园项目(以下简称普惠园项目)于2013年正式实施，尚处于项目建设的初期。该项目是深圳市贯彻“国十条”等文件的意见，利用公共财政支持普惠性幼儿园，健全学前教育公共服务体系的探索和创新。该项目也属于国内地方政府购买学前教育公共服务的先行举措。表1提供两地项目的具体比较。

    (一)财政工具

    从财政来源看，Pre-K项目来自州教育彩票收入，由DECAL直接管理。项目使用教育彩票收入而不是政府税收的主要原因有：第一，增税会导致政治上的风险，而彩票并不会损害任何阶层的利益；第二，已经有很多人花费大量金钱选择去邻州购买彩票；第三，彩票获得了该州公众的支持；第四，州长“对于教育有传教士般的热情”，并为彩票法案的通过进行了多年的议会斗争。普惠园项目的财政来源为学前教育专项经费，是深圳市为了建立学前教育发展激励机制，发挥公共财政的导向作用而专门设立的。专项经费由区教育局管理。相比较而言，普惠园项目的经费来源为区财政，来源层次稍低，且容易产生较大的区际差异；而Pre-K项目的经费来源为州级统筹，因此能做到全州项目标准的统一。但是，Pre-K项目的可持续性依赖于彩票收入的稳定增长。在保证质量的基础上，如果收入不增加，项目能惠及的幼儿数量就受到了极大限制。普惠园项目所依赖的财政资金相对更为稳定。

    从补助方式看，Pre-K项目以学生为单位，直接补贴给机构；普惠园项目的补贴较为复杂，涉及机构、教师和幼儿三种对象。机构补贴以班级为单位；教师补贴只针对非在编长期从教人员，幼儿补贴只涉及户籍儿童和符合条件的非户籍儿童。复杂的补贴方式有着特定的政策目标：长期从教津贴旨在缓解幼师收入过低、流动性过大的问题；而儿童成长补贴则是为了降低幼儿家庭教育成本的分担比例。补贴机构以学生为单位还是以班级为单位，不存在优劣，主要是看管理的方便程度。以学生为单位，可能造成幼儿园谎报学生数量骗取补贴，不易于管理；以班级为单位则这种风险更小，因为班级数更稳定，易于检查，还有利于抑制大班化。

    从补助标准看，Pre-K项目的补助额度要远大于普惠园项目。粗略计算发现，Pre-K项目班均补贴为60000美元/年(3000美元/生*20人)，足以支付每个班2名老师的工资(最低工资合计约35000美元，见表1)；而普惠园项目班均补贴为40000元，远不足以支付每个班2名老师的工资(最低工资2712元*2人*12月=65088元②)。儿童成长补贴(1500元/年)还达不到到家庭所缴纳保教费(760元/月*9月=6840元/年③)的四分之一。从费用收取来看，Pre-K在规定的6.5小时内不收保教费。普惠园是全日制的项目，幼儿园可以收取保教费。Pre-K项目在6.5小时外的收费(如托管教育)主要看学生家庭的经济状况，对于低收入家庭是不收费的，对于其他家庭的收费有额度上的规定。Pre-K对于餐饮、健康服务等收费也只针对其他家庭。普惠园项目允许幼儿园对餐饮和健康服务等项目收费，但需要提前报批。也就是说，Pre-K项目主要补贴的是保教费用，而非其他费用。由于美国的家庭收入征信系统比较完善，能够区分贫困儿童，因此在其他费用的免除方面能有针对性。而当前我国尚无此条件，因此在保教费和其他费用收取方面只能对所有儿童一视同仁。

    从幼儿准入来看，Pre-K项目只针对4岁的州住户儿童，而普惠园项目针对全体学前教育幼儿，前者的范围远没有后者大。资料显示Pre-K项目2012/2013年度资助幼儿84000人，这尚不足普惠园项目2015年计划覆盖15万学生的60%。Pre-K项目中，对于地方中小学设置的项目，如果存在学区(即规定的中小学就近入学区域)，Pre-K项目优先招收学区内的幼儿，且有可能会存在排队现象。而普惠园项目没有就近入园的规定。总的来说，普惠园项目在“普”的范围更大；Pre-K项目“惠”的程度更高。

    (二)管制措施

　　从机构准入来看，两地的项目均由学前教育机构自愿申请。Pre-K项目对所有性质的机构开放，学前教育机构按照性质可以分为私立营利性、私立非营利性(一般为教会举办)以及公立机构。在Pre-K项目中，这三类机构服务的幼儿比例约为45∶10∶45。将私立营利性机构纳入公共财政资助是具有争议的，也是Pre-K项目的“关键决策点”。这一决策事实上有两股力量在起作用。第一，政府有普及学前教育的宏大计划，但新建公立机构所带来的设施以及时间成本是巨大的，因此政府想依靠数量众多的私立营利性机构已有的设施设备，直接把钱投给学生而非“砖和水泥”。第二，私立营利性机构害怕政府项目威胁其市场地位。在1992-1995年的试点期中，Pre-K项目面对的是贫困家庭儿童，私立营利性机构对加入项目并不感兴趣。但项目具有普惠性特点后，它们申请的主动性大大增加。此外，私立营利性学前教育产业具有较强的游说能力，也是一个不可忽视的因素。普惠园项目只针对社会力量举办的幼儿园，即民办幼儿园，不包括原有的公办幼儿园。长期从教津贴的发放也不涉及原有公办园的编制内教师。这一准入机制的重要背景是公共财政对于学前教育投入的长期缺位(政府投入的公办园数量极少)，政府有财力但既有市场格局难以打破。项目专门针对民办园，目的就是为了将其纳入公共财政的保障中。总的来说，两地机构准入的区别有着不尽相同的必要性和可能性。

　　从班额和师生比看，两地项目均有严格规定。但比较而言，普惠园的班额要大于Pre-K项目。另外，Pre-K项目对于班级最低人数有规定，低于19人可能会导致项目终止。这种标准化使得项目缺乏一定的灵活性。教师工资方面，Pre-K项目按照主班老师的学历以及资格证书规定了最低工资；普惠园项目也有相关要求，但规定更为细致，尤其是对于保教费中用于教师工资的比例有了明确规定。从补助使用的安排来看，Pre-K项目规定了管理费用占补贴的最高比例，以及用于班级设备与材料的最低支出(州教育部列出了建议配置清单)。而普惠园项目仅有原则性的规定。

　　管制措施方面，两地项目差异最大的地方在于课程教材、教育标准方面。Pre-K项目要求达到佐治亚州早期学习与发展标准(GELDS)。该标准在身体发展和运动技能等5个大维度32个子维度方面有着细致的指标。Pre-K项目对于教材使用也有明确的规定。Pre-K项目要求教师使用标准化的儿童作业样本系统，来记录儿童成长信息，并要求上传到指定地点，此记录幼儿园至少要保存3年。而普惠园项目仅对教育教学做了若干原则性的规定(如禁止“小学化”)。

　　为落实管制措施，Pre-K项目聘请了多位顾问，平均每年对每个机构检查访问3-4次，重点是班级教学。由于Pre-K项目将私立营利性机构视为合作伙伴，采取了非常“客户导向”的沟通方式，因此这种检查访问受到了欢迎。此外，机构每年需要向DECAL提交对账表，该格式表需要详尽记录资金花费情况。机构需要提供至少过去三年的原始票据供第三方审计使用，审计费用由机构支付。深圳市出台了《民办幼儿园财务管理办法(试行)》和《学前教育专项经费管理暂行办法》，规定教育行政部门对普惠园定期进行财务检查和审计，强调管理规范性。二者之间的区别在于，Pre-K项目的审计是主要由第三方负责，并非每年都进行，DECAL只保留了审计的权利；而普惠园项目的检查和审计很大程度上依赖教育行政部门。

　　(三)支持服务

两地项目均不强制要求幼儿园提供校车服务。如果幼儿园提供此服务，Pre-K项目可以报销对于贫困儿童的费用，但普惠园项目无此规定。在信息公开方面，两地项目都提供了幼儿园的一般信息，如地址、电话、许可证编号、管理人等。此外，Pre-K项目还提供了幼儿园的容纳能力、提供的服务项目信息等。在涉及幼儿园质量信息时，Pre-K项目公开了幼儿园的检查报告；普惠园项目则公开了幼儿园的办园等级(省、市、区一级以及规范)、年检结论(合格、基本合格)和所获奖励的名称。Pre-K项目还为家长提供了项目手册，为有意申请的机构提供近100页的详细说明。

    四、初步评估

    由于Pre-K和普惠园项目诞生于不同的经济社会情境，项目目标和实施时间也有较大差异，因此将二者的实施效果进行直接比较并不恰当。这里仅对二者进行初步评估。

   (一)家庭负担教育成本的降低程度

Pre-K项目对于规定课时内的教育服务不收取保教费，所有儿童均可以免费入学；对于课时外的服务，对于贫困家庭儿童不收费。2012/2013学年，Pre-K项目共覆盖到81683名4岁儿童，占适龄儿童的近6成。政府共支付了约2.9亿美元。这大大降低了该州家庭负担的学前教育成本。由于美国大部分州的Pre-K项目都只针对贫困家庭子女，这导致收入高于贫困线但低于中位数的家庭子女的学前教育入学率反倒最低[8]4，形成一个“夹心层”。而佐治亚州的Pre-K项目是普惠性的，因此能降低进入项目的所有家庭的教育成本。

    普惠园项目中可以收取限价线之下的保教费，规定了“三年内不涨价”，发放了儿童健康成长补贴。保教费是家庭负担学前教育成本的主体部分。但由于限价线相对于原先保教费标准降低程度不大，且儿童健康成长补贴的额度较小，因此普惠园项目中家庭负担教育成本的绝对额降低的程度相对不足。公开的报道显示，普惠园收费限价政策对民办幼儿园收费的调控作用逐渐显现，但收费仍然处于上涨趋势[10]。当然，随着政府投入的加大，保教费能保持稳定的话，家庭教育成本的负担比例有着很大的改善空间。

    (二)教育供给的增加程度

    教育供给的增加程度可以从学前教育的入学率来考查。在Pre-K项目实施之前，佐治亚州并没有政府财政支持的普惠性学前教育项目，项目实施后，4岁儿童的学前教育入学率逐渐提高。3岁儿童没有实施Pre-K项目，其入园率要低很多。如2012/2013学年，3岁儿童没有入园或在其他私立机构受保育的合计占90%，而4岁儿童的这个比例只有34%(美国平均比例为59%)[11]47-48。因此，可以判定Pre-K项目在很大程度上增加了对4岁儿童的学前教育供给。但是，由于较为苛刻的班额制和经费限制，每年有部分符合条件的儿童不能进入项目，比如2011/2012学年，4岁幼儿中有7.7%因学位不足而处于等待名单中[12]。

    就普惠园项目而言，教育供给的增加程度同样十分明显。项目范围不断扩大，从2013年到2015年初，分批新增了550所普惠性幼儿园，已占到幼儿园总数的三分之一。同时，新生学位也有大幅增加。由于普惠园“广覆盖、保基本”的性质，可以预计那些过去难以接受三年学前教育的儿童能有机会接受质量有保障的学前教育。此外，由于存在特色园、普惠园等多种形式的幼儿园，因此供给的多样性也有了保障。总的来说，由于强有力的财政支持，普惠园项目教育供给的增加程度要比依赖彩票收入的Pre-K项目更高。

    (三)教育质量的保障程度

    Pre-K项目的教育质量保障措施有：统一的学前教育课程标准、教材配备、检查督导、教师学历规定、教学时间安排、教育测评、一定数量的资金用于设备材料购置等。这些质量保障措施主要集中于幼儿学习成果的直接度量。一项评估研究表明，Pre-K项目为所有参与的儿童入小学提供了有益的体验，这种体验不存在性别差异和家庭收入差异。Pre-K项目让在儿童语言、识字、数学和一般性知识等方面取得了统计上显著的发展。

    普惠园项目的教育质量保障措施有：办园准入条件规定、发放长期从教津贴、加强教师培训等。除教师培训外，这些措施虽然并非直接与课程教学质量相关，但办园准入条件确保了硬件设施，长期从教津贴降低了教师的流动率，这与这些幼儿园未进入项目之前已经有很大的改进。根据对70所试点园进行的初步调查，普惠园教职工工资连年增长，其中2012年比2011年增长18%，2013年比2011年增长23%；普惠园教师的年流动率从2012年的10%下降到2013年的7%，教师持证率达到91%，专业化程度不断提高[10]。可见，这些措施对于“保基本、有质量”有促进作用。

    (四)教育公平的改进程度

    教育公平本身就是普惠性学前教育项目的目标导向。如果佐治亚州只有面向贫困学生的Head-Start项目，那么位于贫困线之上但收入仍然较低的家庭的学前教育机会会大幅减少。事实上，2012/2013学年全美4岁幼儿中只有10%进入Head-Start项目[11]7，佐治亚州更是只有7%。可见，如果没有普惠性的Pre-K项目，该州的学前教育入学率会低很多。另外，数据显示，进入Pre-K项目的儿童中有6成左右来自经济不利地位的家庭[12]。因此，可以认为该项目改进了教育公平。

    普惠园项目是“广覆盖、面向大众的”，其中并不包含收费高昂的特色园，由于很多普惠园接收的是家庭经济地位中等或偏下的幼儿，因此该项目事实上大幅改进了教育公平的程度。只是这种教育公平的改进在家长看来并不明显。一方面，家长所支付的保教费用并没有明显减少；另一方面，保障教育质量的措施基本上是间接的，家长没有明显体会。相对于Pre-K项目来说，普惠园项目覆盖了学前的全年龄段，覆盖的儿童数量也远远超过前者，因此可以认为该项目在教育公平的改进程度上要更大。

    (五)家长选择自由的增加程度

    Pre-K项目对公立和私立机构均开放准入，并加大布点的覆盖度和信息的公开。这些因素的确增加了家长选择自由度的可能。但由于家长对于幼儿园的选择主要看上学距离，以及Pre-K项目半日制外所提供的服务，加之项目较为僵化的班额制、学区制和排队制，所以家长选择自由度的增加是有限的。普惠园项目虽然只针对社会力量举办的幼儿园，但由于它们是深圳市幼儿园的主体部分，加之普惠园招生不分学区进行，以及全日制保教，因此家长选择的自由度很大。但是幼儿园仍然收取保教费，因此这种选择自由度仍受家庭财政状况的约束。

    五、讨论与建议

    通过上述比较分析和评估，可以判断普惠园项目符合当前深圳的学前教育市情。它增加了教育供给，改进了教育公平，起到了保障教育质量的作用。参考Pre-K项目经验，笔者有如下建议：

    第一，对学券制项目进行评估，不能完全依据经济学准则，更多的要考虑学前教育的实际情况和最紧要目标的实现。比如学券究竟是直接补贴家庭还是教育机构的问题，新自由主义经济学家认为前者更优，能让家庭手持货币选票，促进幼儿园之间的竞争，提高学前教育市场的整体效率。但在中国的教育国情中，重视子女教育并为之投资的传统以及多年的学前教育市场化改革，使得为学前教育支付学费，由家庭分担部分教育成本并非不可接受。因此，对幼儿家庭的直接补贴，极有可能诱导幼儿园提升保教费，影响降低家庭成本分担的政策目标实现。此外还可能造成管理成本增加、信息不对称等难题。再比如，学券究竟是补贴教育机构还是补贴教师？从管理方便性的角度考虑，直接补贴机构最好。但考虑到当前深圳市幼儿园教师待遇仍然处于低位，流失率仍然处于高位，紧要目标是稳定教师队伍。如果在普惠园项目中大幅补贴教师而不仅仅是提供数额有限的长期从教津贴，让教师的待遇与其身份以及所在园的性质相脱钩，项目的实施效果一定会更好。

    第二，学券制是一种政府购买学前教育公共服务的财政安排，这种财政安排要和具体的教育管理措施和教育教学措施结合才能产生最大效果。普惠园项目目前的重点仍然是扩大覆盖面，因此加大财政投入力度，补好公共财政欠账，将更多的幼儿园纳入项目范围，扩大学位供给是重中之重。对于那些一时达不到准入条件的民办幼儿园(一般收费较低且服务社会经济地位较低的家庭)，可以提供额外的补贴让其尽快达到准入条件。当普惠园数量上基本满足需求后，就需要加大质量提升的力度。Pre-K项目正是因为其课程教学严格按照早期学习和发展标准进行，因而提高了质量。建议普惠园项目在做好规范办园、财务管理的基础上，尽快将有关教育教学的若干原则性规定转化为更为具体可操作的质量保障措施，比如加强教师培训和教学评价等。

    第三，对私立机构使用公共财政资金，既要采取更加开放的心态，也要防止管制措施异化。Pre-K项目中对 私立机构的主要审计内容是资金的支出去向，而不是营利性。与其关注私立机构是否从项目中营利，还不如把管制措施的重点放在政策既定目标是否实现上。比如普惠园项目补助用途的规定应该切实服务于当前最紧要的目标——稳定教师队伍，因此可以通过测算确定补助的特定比例必须补贴教师。普惠园项目的管制措施目前还主要集中于检查财务管理、规范办园以及机构准入等方面，处于管制措施的初级阶段，未能真正深入到教育质量层面。这些管制措施虽然重要，但容易偏离提高教育质量的目标，并且容易产生寻租行为。因此，建议给予幼儿园充分的办园自主权，政府则要进一步凝练财政工具和管制措施，将普惠园作为真正的服务对象而非仅仅是管理对象，重点放在确定好质量标准、引导和督导机构提升质量、依据质量标准建立项目退出机制等方面。

    注释：

    ①如无特殊说明，有关Pre-K项目的信息均引自佐治亚州早期照顾与学习部网站(www.decal.ga.gov)，有关其历史介绍均引自Raden A.Universal Prekindergarten in Georgia:A Case Study of Georgia"s Lottery-Funded Pre-K Program[M].NY:Foundation for Child Development,1999.有关普惠园项目的信息均来源于深圳市教育局网站(www.szeb.edu.cn)。

    ②2014年深圳最低工资标准为1808元/月。教师最低工资根据规定要不低于此标准的1.5倍，即2712元。

    ③普惠园项目平均保教费标准约为760元/月，以每年9个月在园时间计算。

    参考文献：

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    [2]田志磊，张雪.中国学前教育财政投入的问题与改革[J].北京师范大学学报(社会科学版)，2011，(5)：17-22.

    [3]冯晓霞，蔡迎旗，严冷.世界幼教事业发展趋势：国家财政支持幼儿教育[J].学前教育研究，2007，(5)：3-6.

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    [5]斯蒂格利茨.公共部门经济学(第3版)[M].郭庆旺等译.北京：中国人民大学出版社，2005：74.

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    [7]弗里德曼.资本主义与自由[M].张瑞玉译.北京：商务印书馆，2006：94.

    [8]Barnett,W.S.Preschool Education and Its Lasting Effects:Research and Policy Implications[EB/OL].http://nieer.org/resources/research/PreschoolLastingEffects.pdf.2012-03-12/2014-12-12.

    [9]Levin,H.,Schwartz,H.Educational Vouchers for Universal Preschools[J].Economics of Education Review,2007,(1):3-16.

    [10]庄树雄，王娟.首批试点普惠幼儿园迎大考[N].南方都市报，2014-10-22(SA41).

    [11]Barnett,W.S.,Carolan,M.E.,Squires,J.H.,Clarke Brown.K.The State of Preschool 2013:State Preschool Yearbook[R].New Brunswick，NJ:National Institute for Early Education Research,2013.

   （来源：中国社科网，作者彭湃，华中科技大学教育科学研究院讲师，博士，研究方向为教育经济学；俞文，武汉市教育科学研究院副研究员，研究方向为学前教育）